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L'orientation de la politique étrangère canadienne après Jean Chrétien
Document d'information du CCCI
Septembre 2003

Introduction

De grands débats de fond ont lieu au gouvernement et chez les conseillers de M. Martin à l'approche du changement imminent de gouvernement. Ces démarches visent à élaborer des objectifs et des options de politique étrangère tenant compte des réalités et des difficultés nationales et internationales et à concevoir des initiatives qui définiront le rôle du Canada dans le monde. Plus tôt cette année, les conseillers de la course au leadership de M. Martin, préoccupés par la politique étrangère, ont sondé un certain nombre de personnes afin d'obtenir des idées sur les nouvelles initiatives et orientations que pourrait adopter le prochain gouvernement. Le CCCI a été en mesure de suivre en partie cette réflexion grâce à des conversations et à certains documents. M. Martin a décrit sa vision de la politique étrangère canadienne dans un discours d'avril 2003 rédigé après sa campagne pour la chefferie.

Il ne faut pas s'attendre à connaître le détail des nouvelles initiatives de politique étrangère avant la formation d'un nouveau cabinet faisant suite au changement de gouvernement et à des élections, au début de 2004. Comme premier ministre, M. Martin cherchera certainement à faire savoir rapidement qu'il entend renouveler la politique étrangère canadienne, notamment en ce qui a trait aux relations avec les États-Unis, et proposera probablement une vision générale devant éclairer sa nouvelle politique. Un budget préélectoral pourrait très bien donner des indications précieuses quant à la façon dont le nouveau gouvernement entend concrétiser cette vision.

Depuis son discours d'avril, M. Martin se dit toujours partisan d'une révision en règle de la politique étrangère et de la politique de défense, vraisemblablement après une élection anticipée. Toutefois, il semble que les grands paramètres de cette révision soient déjà arrêtés. On voit déjà des grilles d'analyse, des thèmes et des approches qui teintent le débat, aussi bien au gouvernement que dans l'équipe de la course au leadership de M. Martin. Ces préoccupations auront une grande influence sur la révision des politiques, qui servira sans doute surtout à mettre en œuvre une vision définie au préalable.

La façon dont le gouvernement Martin voit le contexte de la politique étrangère canadienne et les orientations et les choix qui se présentent au gouvernement aura un effet sur la façon dont les OSC canadiennes présentes à l'étranger aborderont les problèmes de justice mondiale. Dans le présent document, nous tentons de décrire certains de ces thèmes pour réfléchir aux priorités que le CCCI et ses membres pourraient mettre en valeur dans le dialogue sur les politiques à l'occasion de la formation du nouveau gouvernement au cours des quatre ou cinq prochains mois.

Les thèmes qui façonnent l'orientation de la politique étrangère canadienne

Il est évident que pour définir le rôle du Canada dans un monde complexe, M. Martin prend comme point de départ le 11 septembre 2001, date à laquelle " il est devenu clair pour tout le monde que les règles du jeu avaient changé pour toujours " (discours de Martin, avril 2003). En quoi ce changement des " règles du jeu " influence-t-il la politique canadienne? L'analyse des options et des priorités du nouveau gouvernement permet de dégager plusieurs grands thèmes.

La vulnérabilité du Canada face à l'unilatéralisme des États-Unis.

Depuis la fin de la guerre, le Canada a exercé une influence internationale démesurée, compte tenu de sa position de pays développé relativement modeste, grâce à son action dans le cadre du multilatéralisme. Or, depuis le 11 septembre, selon toute apparence, le terrain est moins fertile à l'égard de ce moyen traditionnellement employé par le Canada pour agir sur la scène internationale et défendre ses intérêts nationaux. En particulier, les fonctionnaires et les conseillers en matière de politiques, de même que l'ensemble des Canadiens, sont préoccupés par la montée de l'unilatéralisme des États-Unis. Les premiers semblent en conclure que cette nouvelle réalité appelle une analyse rigoureuse de toutes les grandes options qui s'offrent au Canada, eu égard à sa position géopolitique sur le continent nord-américain, à la lumière de leurs conséquences potentielles compte tenu de ce changement fondamental opéré par les États-Uniens dans l'exercice de leur pouvoir économique, diplomatique et militaire dans le monde.

Bien qu'il existe indéniablement un débat de fond actuellement au sein de l'administration états-unienne, les stratèges canadiens craignent qu'en liant étroitement sécurité et enjeux économiques, cette administration accroisse la vulnérabilité du Canada et amenuise sa liberté d'action basée sur des valeurs incontestablement internationalistes. Il semble de moins en moins possible de traiter efficacement des différends et des irritants avec l'administration états-unienne en place de façon ponctuelle. Par ailleurs, on est loin de savoir clairement dans quelle mesure l'arrivée au pouvoir d'une administration démocrate modifierait ces préoccupations dans le cercle des décideurs états-uniens. Enfin, l'évolution actuelle de l'Union européenne restreint l'interaction du Canada avec ses alliés traditionnels en Europe, outre que l'importance nouvelle que prennent de nouveaux pays sur la scène mondiale (Chine, Brésil, Inde - le Groupe des 21 de Cancún) aura aussi des répercussions sur l'influence du Canada dans les enceintes internationales.

L'intérêt du Canada, et en particulier sa profonde intégration économique avec les États-Unis, nécessite qu'il " s'engage dans un effort continu, systématique et concerté visant à confirmer et à consolider le partenariat Canada-États-Unis " (discours d'avril 2003). M. Martin ajoute que " le 11 septembre a fondamentalement changé la façon dont les États-Unis voient leur propre sécurité et devrait également avoir une incidence sur notre approche ". La dissuasion et la prévention des attentats en Amérique du Nord constituent un souci primordial. Pour le citer à nouveau : " Nous savons que les relations entre le Canada et les États-Unis seront de plus en plus jaugées à la lumière des impératifs de la sécurité internationale ". Voilà le prisme à travers lequel le nouveau gouvernement entend examiner ses options en matière de politique étrangère.

Les nouvelles menaces à la sécurité posent des défis extrêmement variés et profonds qui nécessiteront " des efforts militaires et non militaires directs et concertés ", y compris le renforcement de la défense nationale et la sauvegarde de la souveraineté territoriale (discours d'avril 2003). Le revirement soudain des priorités états-uniennes est considéré comme le défi numéro un de la politique étrangère du Canada, compte tenu du fait que les États-Unis ne trouvent pas le Canada assez coopératif dans la protection de leur sécurité. M. Martin reconnaît en outre que les valeurs sociales du Canada évoluent et que l'adoption d'un plus grand nombre de politiques libérales pourrait accentuer le fossé dans une mesure assez importante pour nécessiter des efforts concertés visant à faire comprendre l'approche canadienne aux États-Unis.

Dans son discours d'avril 2003, M. Martin indique que " nous devons accorder priorité à l'élaboration d'une politique de sécurité nationale du Canada ". Tout en portant sur la protection de notre souveraineté, cette politique ferait également savoir clairement aux États-Unis que le Canada peut adopter une ligne de conduite réfléchie et globale pour répondre à ses préoccupations. Il est évident que cette ligne de conduite aura des répercussions sur les réfugiés, l'immigration, l'intégration de la défense, le projet de défense antimissiles, la gestion des frontières, etc., voire sur l'affectation de l'aide internationale et sur l'action diplomatique. Étonnamment, on ne semble pas se préoccuper outre mesure des irritants commerciaux, ce qui constitue peut-être un aveu du fait que la seule option réaliste du Canada consiste à limiter les dégâts, alors que le système états-unien encourage les groupes d'intérêt à soulever des litiges commerciaux.

Les valeurs et les intérêts du Canada dans le cadre d'un multilatéralisme pragmatique

Les options de politique présentées maintiennent le lien entre l'intérêt canadien et le multilatéralisme, dans une optique qui confirme que les transformations majeures du monde contemporain " ont indéniablement un effet sur les intérêts du Canada et mettent en évidence la nécessité croissante de repenser la façon dont se gouverne la communauté internationale " (discours d'avril 2003). Le Canada peut profiter de ses forces en matière de gouvernance et de diversité pour exercer une présence déterminante sur la scène internationale afin que le respect du droit international évolue conformément à ses valeurs. M. Martin indique qu'" il vaut mieux, et de loin, vivre dans un monde doté d'une ONU solide, efficace et fonctionnelle que dans un monde sans Nations Unies ". Le Canada doit appuyer la mise sur pied de nouvelles institutions et le renouvellement de celles qui existent déjà pour leur permettre de s'occuper plus efficacement des " biens publics mondiaux ".

Toutefois, comme nous l'avons dit plus haut, ce domaine traditionnellement privilégié par le Canada pour exercer son influence dans le monde est transformé non seulement par l'interprétation abusive des règles internationales commise par les États-Unis, qui les invoquent pour servir sans scrupules leurs intérêts particuliers, mais aussi par la perception selon laquelle les États-Unis, en tant que superpuissance mondiale, pourraient de fait modifier les règles pour tout le monde. Réagissant à cette nouvelle dynamique, M. Martin a rappelé plusieurs fois que " le multilatéralisme n'est pas une fin en soi ", mais que " lorsqu'il concourt à nos valeurs, nous devons être prêts à employer les moyens nécessaires pour atteindre nos objectifs internationaux [...] lorsqu'il n'est pas possible d'arriver à un consensus parfait sur les mesures à prendre " (discours d'avril 2003).

D'après lui, " redresser le multilatéralisme ne se limite pas au renforcement de l'ONU. La poursuite de cet objectif consiste aussi à trouver - et à mettre en œuvre - de nouvelles formules et de nouvelles règles hors du giron de l'ONU " (discours d'avril 2003 et entrevue de Saint-Hyacinthe, juin 2003). Compte tenu de la directive états-unienne de 2002 sur la politique de sécurité qui reconnaît la légitimité d'une intervention préventive de la part des forces militaires états-uniennes avec l'aide d'une " coalition de bonnes volontés ", une approche pragmatique du multilatéralisme laisse la porte grande ouverte à une participation du Canada aux prochaines actions préventives éventuelles, avec les conséquences que l'on peut constater actuellement en Irak.

Au lieu de porter sur les questions fondamentales de la représentation à l'ONU et du renforcement des normes d'action basées sur le droit international, l'analyse des initiatives multilatérales concerne principalement l'intégration des approches multilatérales aux mesures de sécurité à l'issue des conflits. Alors que les dirigeants du monde pourraient être jugés d'après leurs initiatives visant à mettre en place " des structures qui permettent à tout le monde de profiter de la mondialisation " (discours d'avril 2003), on semble plutôt se soucier des mesures visant à faire face aux conséquences de l'exclusion, qui pourraient accroître la violence à l'intérieur des États et accentuer les clivages sociaux. De même, l'action multilatérale visant les " bien publics mondiaux " est présentée à travers le prisme des menaces civiles à la sécurité. Ainsi, il se peut que la sécurité prenne de plus en plus d'importance dans les choix que fera le Canada au sujet des domaines auxquels il doit consacrer ses ressources diplomatiques et financières dans les dossiers multilatéraux.

Une approche pangouvernementale

En ce qui concerne la réforme des processus d'élaboration de la politique étrangère, une bonne partie de l'attention est consacrée à une approche " pangouvernementale ", qui pourrait améliorer la cohérence de la gestion de l'aide internationale, des interventions effectuées pendant et après les conflits et de la promotion des investissements. On indique que cette approche pourrait susciter plus efficacement la participation des nombreux intervenants canadiens à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique internationale. La cohérence et un objectif important de la politique étrangère. Cependant, si les objectifs sont interprétés de manière trop étroite, ce genre d'approche risque de saper les importantes initiatives canadiennes en faveur des objectifs de développement du millénaire et les politiques visant l'élimination de la pauvreté dans le monde.

Les Canadiens ont la réputation d'envisager les relations internationales dans une optique internationaliste axée sur des valeurs, surtout comparés à la majorité des citoyens états-uniens. Pourtant, l'approche " pangouvernementale " ne semble pas comprendre de vastes initiatives favorisant les approches axées sur les citoyens, ni la possibilité de miser sur les multiples relations qui existent entre les organisations canadiennes et leurs homologues d'Europe, des États-Unis et des pays en développement.

Certes, le cadre " pangouvernemental " sera d'orientation internationaliste de manière générale, mais on sait que les ressources (financières, diplomatiques et militaires) permettant de soutenir les initiatives sérieuses sont très réduites. Cette réalité devra se traduire à la fois par un changement important des priorités et par une attention accrue portée à la sélection des priorités, outre le maintien de l'intention d'accroître les ressources financières (ainsi, M. Martin a pris des engagements au sujet des dépenses en matière de défense à Halifax en mai 2003) afin de respecter ces nouvelles priorités. On ne sait pas comment les engagements actuels eu égard au développement à long terme pourront s'accorder avec ces priorités. M. Martin s'est engagé à accroître l'aide internationale, mais il a aussi déclaré : " S'il y a un domaine où l'on peut choisir entre le statu quo et le changement, c'est bien celui-là " (discours de Saint-Hyacinthe, juin 2003) Son orientation consiste à se concentrer davantage sur un petit nombre de pays en privilégiant la santé, l'éducation et les structures décisionnelles. Dans d'autres débats au gouvernement, on appuie le développement piloté localement, et cette vision est influencée par l'approche " pangouvernementale " comprenant l'intégration des objectifs de réduction de la pauvreté aux préoccupations liées au commerce, à la dette, à l'environnement et à la sécurité.

M. Martin est co-président de la Commission sur le secteur privé et le développement du Programme de développement des Nations unies dont le rapport paraître en décembre ou janvier. Le mois dernier, il a rencontré des ONG canadiennes pour solliciter leurs conseils sur des questions soulevées par la Commission. Il a souligné que la Commission cherche à renforcer les secteurs privés nationaux, y compris le secteur informel et celui de l'agriculture, dans le contexte de la pauvreté. Il a également précisé que l'on demandera à l'ACDI de jouer un rôle de chef de file quant aux recommandations qui seront présentées à la Commission. Le document sur un cadre conceptuel pour le secteur privé dans le développement, à peine publié par l'ACDI, facilitera le travail. (Le CCCI a préparé une analyse de la politique de l'ACDI que l'on trouvera sou son site web.)

Il a aussi été suggéré que le gouvernement envisage une coordination accrue entre ministères afin d'élaborer des interventions canadiennes efficaces au sujet des " biens publics mondiaux " en chargeant des ministères de coordonner des programmes internationaux dans leurs domaines de compétence. Cette notion d'action pangouvernementale concertée en faveur des " biens publics mondiaux " a été promue par le PNUD au cours des dernières années. En quoi ce genre d'approche influerait-il sur la priorité accordée à la réduction de la pauvreté?

Les intérêts canadiens dans les pays en développement pourraient être liés plus directement à ses intérêts économiques nationaux et aux préoccupations concernant la sécurité mondiale

Les considérations liées à la sécurité internationale, orientées par le gouvernement états-unien, influencent de plus en plus l'affectation de l'aide internationale par certains donateurs (ex. : Australie, Danemark). Il semble que les discussions portant sur les principaux intérêts du Canada par rapport aux pays en développement au sein du nouveau gouvernement reviennent à insister plus explicitement sur les intérêts économiques canadiens et sur la sécurité mondiale. Comme on aborde de plus en plus la politique étrangère et la coopération internationale sous l'angle de la sécurité et des intérêts économiques canadiens, les priorités actuelles d'aide internationale qui portent sur des aspects importants de la réduction de la pauvreté pourraient être détournées, voire neutralisées, dans la foulée des décisions prises par le gouvernement.

Par exemple, la Chine et l'Inde sont considérés comme au cœur de nos intérêts en Asie, et il nous faut miser sur nos relations particulières pour participer plus activement aux efforts régionaux visant l'intégration économique, notamment par des ententes commerciales bilatérales. Dans le même temps, le " terrorisme " en Asie est présenté comme un grand problème qui menace la stabilité de ce continent et du monde. Quelle sera l'incidence de ces considérations sur les décisions du nouveau gouvernement, compte tenu que le nombre de pays touchés par notre aide étrangère sera nettement réduit (et qu'il se chiffre actuellement à une trentaine environ, dont neuf désignés comme devant recevoir de nouvelles ressources) ?

Les relations du Canada avec les pays d'Amérique sont aussi de plus en plus envisagées en fonction du point de vue des décideurs états-uniens. Le Canada partage avec les États-Unis l'intérêt de ces derniers pour l'expansion des relations commerciales avec le reste de l'Amérique, ce qui pourrait l'aider à améliorer son statut à Washington. Paradoxalement, dans ces relations avec ces pays, il faudra faire face à un intérêt décroissant envers l'intégration continentale nord-sud et la poursuite de la libéralisation, outre les tensions accrues découlant de l'échec des structures décisionnelles et du caractère nettement inéquitable du développement. M. Martin considère l'OEA et les sommets des Amériques comme des enceintes où le Canada peut continuer à faire progresser ses intérêts politiques et économiques.

Si l'Afrique peut occuper une position privilégiée dans la politique canadienne, notamment en raison du rôle que continue de jouer le Canada au sein du G-8 dans la mise en œuvre de son plan d'action pour l'Afrique, il semble que la principale préoccupation concerne la question épineuse des conflits et de l'instabilité. Le Canada continuera de faire valoir l'impératif moral de s'attaquer à la pauvreté et de protéger la sécurité humaine en Afrique subsaharienne. Toutefois, on craint que les conflits en Afrique lèvent un lourd tribut sur notre enveloppe internationale : développement, diplomatie, défense. Nos relations avec l'Afrique seront conditionnées par la nécessité de réagir à des situations nécessitant une intervention humanitaire, par le problème du sida, par les effets de la guerre sur les populations civiles et par le caractère inadéquat des structures décisionnelles eu égard aux besoins criants en matière de développement. On considère également l'Afrique comme la région la moins apte à gérer les conflits compte tenu des capacités de ses institutions. Dans certains échanges, on laisse entendre que l'Afrique pourrait être le prochain nid de terroristes. On reconnaît que la nécessité d'intégrer l'Afrique à la communauté internationale et à l'économie mondiale nécessitera des ressources qui dépassent de loin l'APD, ainsi que la concertation des politiques canadiennes (MAECI-MDN-ACDI) en matière de commerce international, de défense, de sécurité et de développement. Toutefois, existe-t-il une volonté politique de réunir ces ressources pour mettre en œuvre de nouvelles initiatives canadiennes, au-delà des engagements actuels, afin de s'attaquer aux conditions fondamentales qui expliquent l'appauvrissement en Afrique subsaharienne? Le Canada pourrait mettre l'accent sur la consolidation des relations avec les grands, comme l'Afrique du Sud, le Nigeria ou le Sénégal.

Une politique militaire canadienne conforme à une vision du monde transformée par les événements du 11 septembre

Il semble probable que la révision de la politique étrangère et de la politique de défense porte principalement sur les rôles et les capacités de nos forces armées et sur les ressources requises. M. Martin a déclaré qu'il nous fallait examiner la politique de défense et les dépenses militaires " en fonction du modèle que nous avons hérité du 11 septembre : la lutte contre le terrorisme dans le monde " (assemblée publique d'Halifax, mai 2003). On peut s'attendre à ce que le nouveau gouvernement définisse sa position militaire à la lumière de ce problème de sécurité internationale, en posant les États-Unis comme son allié stratégique, à tout le moins sur le continent nord-américain, mais probablement aussi à l'étranger, conformément à ce que le Canada a fait récemment en fournissant un important contingent de maintien de la paix en Afghanistan. Ce genre d'approche limitera-t-il notre capacité, comme c'est le cas actuellement, de répondre efficacement aux besoins de pays qui ne sont pas visés par les préoccupations de l'administration états-unienne en matière de sécurité, comme le Congo et la région des Grands Lacs en Afrique?

Une nouvelle donne pour les pays en développement

Il est probable que le nouveau gouvernement s'engage dans une initiative similaire au G-20, dont M. Martin, comme ministre des Finances, a fait la promotion auprès du G-7 et des ministres des Finances des principaux pays en développement afin de discuter des solutions aux crises financières à la fin des années 90. Pour lui, le G-20 constituait un important mécanisme d'orientation qui élargissait la participation aux travaux mais, en définitive, ne devait pas déroger aux grands intérêts stratégiques des pays du G-7. Dans son discours d'avril, M. Martin a proposé un " G-20 des chefs d'État pour contribuer à la définition des priorités d'action internationales " comme " formule pouvant être appliquée à d'autres enjeux mondiaux : la santé, l'environnement, l'éducation, la réduction de la pauvreté et la nécessité d'aider les États précaires à accéder à la stabilité, à se doter de structures décisionnelles saines et à devenir des États de droit ".

Bien qu'une démarche canadienne visant à ouvrir un espace international pour des initiatives mondiales tournées vers l'avenir soit utile, les propositions se situant hors du système multilatéral officiel doivent être accompagnées d'autres initiatives visant à consolider ce système. D'égale importance sera le cadre visant à inclure les dirigeants du Sud, aussi bien en ce qui concerne les choix de représentativité que la définition des priorités. Les événements récents de Cancún laissent croire à une concertation accrue des grands gouvernements du Sud. Pour qu'un G-20 des chefs d'État soit crédible, il faut que ses modalités d'orientation soient définies par les intérêts du Sud et non par ceux du G-7.

Concentrer nos ressources financières sur notre rôle international

Un rôle international plus intégré et une approche " pangouvernementale " de la coopération internationale supposent une plus grande coordination des ressources financières consacrées aux nouveaux enjeux et aux crises. L'enveloppe d'aide internationale, dont l'APD représente actuellement 90 %, pourrait servir de point de référence pour une plus grande concertation dans un cadre de politique international faisant consensus. Comme le font d'autres pays donateurs nommés ci-dessus, l'enveloppe pourrait être élargie pour comprendre des initiatives internationales plus vastes du nouveau gouvernement, par exemple dans les secteurs de la paix et de la sécurité.

Brian Tomlinson
Équipe Orientation politique du CCCI


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