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Le Canada contribue à un monde meilleur : Énoncé d’une politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de l’ACDI

Sommaire des points saillants et incidences pour le CCCI
Septembre 2002

L’ACDI a rendu public, à la fin du mois de septembre, son énoncé final de la politique sur le renforcement de l’efficacité de l’aide (REA). Maintenant approuvé par le Cabinet, le programme Le Canada contribue à un monde meilleur est le point culminant de deux ans de réflexion interne à l’ACDI et de nombreuses consultations externes auprès des diverses personnes au Canada et à l’étranger qui travaillent dans le domaine du développement. Bien que le président de l’ACDI, Len Good, ait informé les membres du CCCI des derniers développements de certains points lors des consultations CCCI-ACDI en avril dernier, l’énoncé arrive plus d’un an après les consultations sur le document de REA. Par ailleurs, un bon nombre d’orientations de cette politique, résumées ci-dessous, ont déjà été mises en œuvre, particulièrement par les directions générales des programmes bilatéraux.

Le Canada contribue à un monde meilleur propose bien quelques orientations constructives, tel qu’un déliement accru de l’aide, et des principes de partenariat pour la coopération au développement. Mais, en général, les principales préoccupations du CCCI et de ses membres, soulevées lors des consultations, n’y sont pas abordées. En fait, il renverse le progrès accompli dans l’énoncé préliminaire soumis à la consultation en juin 2001, et reprend d’anciennes formulations axées presque exclusivement sur le gouvernement dans les relations d’aide à des pays de concentration sélectionnés.

Points saillants

1. D’emblée, deux éléments importants ressortent des consultations :

  • « L’approche adoptée par l’ACDI à l’égard d’une aide internationale plus efficace doit tenir compte du rôle de la société civile dans le programme canadien d’aide et dans le développement en général » (3) ;
  • « … un programme d’engagement plus ferme du public à l’égard des enjeux du développement [est] essentiel pour étayer la programmation de l’ACDI en faveur d’une aide internationale plus efficace et pour créer un consensus chez les Canadiens à l’égard d’un financement renouvelé en faveur de la coopération au développement » (3).

Ces éléments ont été examinés avec l’ACDI pendant les deux années de discussion et de consultation ayant mené à l’élaboration de l’énoncé de politique. Bien que les orientations futures soient mentionnées dans l’introduction, leur énoncé ne traite pratiquement pas du rôle important de la société civile dans la coopération au développement, ni de la mise en œuvre efficace d’une nouvelle approche de programmation pour réduire la pauvreté. Le plus inquiétant est que l’énoncé de politique se recentre explicitement et exclusivement sur les relations de programmation de gouvernement à gouvernement comme moyen principal de réaliser l’apport de l’ACDI à la réduction de la pauvreté. Cet objectif a été considérablement critiqué dès les premières consultations parce qu’il est incomplet; et les nouvelles sections, ajoutées dans les versions suivantes sur le rôle de la société civile et sur un mécanisme de programmation mieux adapté, ont été retirées du document actuel Le Canada contribue à un monde meilleur.

Quant à l’engagement du public, l’énoncé confirme que l’ACDI élabore une nouvelle stratégie qui remplacera le programme actuel se terminant à la fin de l’année, mais il ne définit aucune orientation institutionnelle ni aucune priorité pour cette stratégie. En matière d’engagement du public canadien dans la coopération internationale, l’ACDI doit accorder autant d’importance à un engagement stratégique à long terme et à des approches efficaces qu’elle semble avoir accordé à sa réforme de la coopération au développement outre-mer. Qui, parmi les hauts dirigeants de l’Agence, prendra le leadership sur cette grave lacune qui tarde à être comblée par l’adoption d’une politique solide pour la citoyenneté mondiale ?

  1. On a limité la portée du mécanisme de programmation adapté aux besoins, particulièrement pour les pays de concentration, qui recevront sans doute la majeure partie de l’argent neuf des programmes bilatéraux résultant de l’augmentation de l’APD :

« L’ACDI élaborera une approche qui privilégiera la programmation adaptée s’harmonisant aux stratégies de réduction de la pauvreté prises en charge par le pays. Des discussions continues avec les partenaires sur les meilleurs moyens de concrétiser cette approche s’imposeront » (3).

L’énoncé se poursuit en indiquant que les orientations proposées s’appliquent principalement à la programmation bilatérale et qu’« on se penche actuellement sur les meilleures façons d’appliquer les principes et orientations proposés dans le présent document à la programmation de l’ACDI administrée par la Direction générale du partenariat canadien et la Direction générale des programmes multilatéraux » (3).

  1. Bien que dans Le Canada contribue à un monde meilleur il est admis que « le développement ne saurait passer par une voie unique » (2), le document adopte avec enthousiasme le consensus des donateurs internationaux. Ce consensus accepte de façon inconditionnelle non seulement les objectifs et principes du CAD pour la coopération au développement, mais également les politiques et approches élaborées à Doha par les pays développés lors du cycle de négociations commerciales internationales sur le développement et le prétendu « compact pour le développement » mis en place par le « Consensus de Monterrey ».

On ne retrouve, dans ce document, aucune trace de la forte dissidence de la société civile ni de l’opinion des gouvernements du Sud quant à l’efficacité de ces politiques comme contribution aux voies de développement visant à réduire la pauvreté. Les nouvelles approches qui découlent du consensus des donateurs demeurent liées à des conditions et pressions pour la libéralisation du commerce et des investissements, ainsi qu’aux régimes stricts de transparence face aux politiques de privatisation énoncées par les donateurs, la bonne gouvernance, etc.

Le modèle intégré de développement de la Banque mondiale et le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) sont le principal cadre de définition qui situe toute la programmation bilatérale de l’ACDI (et la programmation en réponse aux besoins des pays de concentration), dans le cadre des priorités élaborées localement. Bien que l’énoncé affirme que : « [l’ACDI] considère que ce processus implique une approche participative légitime » (8), il ne fait pas état de la forte critique de cette prétendue « approche participative » dans l’élaboration des CSLP à ce jour.

Les Objectifs de développement du millénaire sont soulignés à titre de référence à l’intention des donateurs, notamment l’ACDI et les pays développés, pour mesurer le progrès de la lutte contre la pauvreté. Cependant, le texte est muet sur les préoccupations les plus récentes concernant l’absence de leadership mondial en faveur d’une réforme des relations Nord-Sud financières et de gouvernance, qui serait accompagnée des ressources nécessaires pour atteindre ces objectifs.

  1. Le Canada contribue à un monde meilleur souligne l’importance pour le Canada d’axer son aide sur un petit nombre de pays et par le biais des approches programmatiques (9-12). Il critique sévèrement les approches axées sur les projets. L’ACDI affirme que, « au fil du temps », elle réorientera sa programmation dans les pays les plus pauvres vers une coordination accrue avec les autres donateurs, en appui aux stratégies sectorielles (swap) et autres formes de programmation et soutien budgétaire. Cette réorientation se déroulera en partenariat avec les gouvernements et partenaires appropriés, particulièrement en Afrique (5-7).
  • L’aide aux pays à revenu intermédiaire implique une assistance technique précise et de haut niveau plutôt que d’importants transferts de ressources ;
  • L’aide aux pays à faible revenu en situation de crise sera limitée « à l’aide humanitaire d’urgence, aux initiatives de consolidation de la paix et aux projets mis en œuvre par les ONG » ; et
  • L’aide aux autres pays à faible revenu, accessible à ceux qui sont déterminés à apporter des réformes et plus de transparence et de démocratie, se concrétisera par l’apport de ressources importantes. Le principal interlocuteur de l’ACDI sera le gouvernement (10).
  • Un nombre limité de pays parmi les plus pauvres seront choisis en vue de partenariats renforcés avec l’ACDI dans un petit nombre de secteurs, en utilisant les nouvelles ressources rendues disponibles grâce à une aide financière additionnelle (bien que l’énoncé n’indique aucune date limite pour le choix de ces pays). Les critères présidant au choix des pays sont les efforts accomplis par ces derniers pour améliorer la gouvernance, mettre fin à la corruption et se doter de leurs propres stratégies de réduction de la pauvreté (11-12).

Plus loin dans le texte, l’énoncé souligne que l’aide aux pays à revenu intermédiaire est restreinte par des principes de politique étrangère et qu’un travail plus poussé est nécessaire : « Il faudra attendre la révision actuelle de cette politique avant de modifier toute approche de l’Agence » [italiques ajoutés] (32).

La logique qui sous-tend la concentration de l’aide continue de s’appuyer sur la volonté d’avoir « une certaine masse critique de fonds de programmation pour pouvoir participer efficacement à un effort sectoriel » (10). Néanmoins, l’étendue des ressources que le Canada peut apporter ne pourra jamais égaler celles des grands donateurs, comme le DfID ou la Banque mondiale ou de remettre en question les conditions établies pour certaines approches sectorielles. Aucun autre moyen n’est mentionné qui exigerait un apport moins important de ressources, par l’ACDI et ses partenaires du développement, et qui pourrait influencer les stratégies sectorielles des pays en matière de santé et d’éducation de base, notamment par des relations dans certains créneaux avec les acteurs de la société civile de ces pays.

  1. Le Canada contribue à un monde meilleur réaffirme les priorités de développement social et précise que la promesse du premier ministre, lors de la rencontre du G8, à l’effet que le Canada doublerait les fonds consacrés à l’éducation de base en Afrique, qui atteindraient 100 millions de dollars en 2005, s’ajoute à l’objectif de développement social mondial de l’ACDI en matière d’éducation de base établie en 2000. L’énoncé suggère en outre qu’ « une approche équilibrée de réduction durable de la pauvreté nécessite aussi l’adoption de mesures visant à stimuler la croissance économique » (15). L’ACDI renouvellera ici son aide au développement rural et à l’agriculture. Elle élabore présentement un cadre de politique pour orienter sa programmation dans ce domaine. L’Agence concentrera sans doute son attention sur des approches agricoles plus scientifiques (déjà annoncées par le G8) et sur l’expansion du commerce : « Tout indique qu’il ne peut y avoir de croissance économique rapide et soutenue sans une expansion du commerce extérieur » (18). Des consultations publiques au sujet d’un cadre de politique sur l’agriculture pourraient avoir lieu à la mi-octobre.
  2. Le Canada contribue à un monde meilleur retient le principe de la cohérence des politiques souligné dans les projets antérieurs du REA : « Dans un environnement où les investissements dans les pays en développement et les échanges commerciaux avec ces pays éclipsent les apports d’aide au développement, il est plus nécessaire que jamais de veiller à ce que les principales politiques qui influent sur l’investissement et le commerce aillent dans le même sens » (17). L’ACDI augmente ses capacités à énoncer des politiques en matière de commerce et d’environnement. Par contre, l’ACDI ne semble pas prendre d’initiatives au-delà de l’ordre du jour établi pour l’assistance technique reliée au commerce dans les pays en développement, ni pour l’aide en vue d’un meilleur accès aux marchés dans les pays les moins développés. L’énoncé indique que « le Canada rend compte de ses efforts [pour assurer la cohérence des politiques dans six secteurs désignés par l’OCDE] dans son mémoire au Comité d’aide au développement de l’OCDE ». Il est le premier pays donateur à procéder de la sorte (18).
  3. Le Canada contribue à un monde meilleur passe en revue les arguments pour et contre un déliement accru de l’aide canadienne. L’énoncé annonce l’abandon de la politique de 1987 sur le déliement d’un pourcentage de l’approvisionnement des pays les moins avancés (PMA) et d’autres pays en développement. L’Agence adopte la définition de l’aide non liée proposée par le CAD de l’OCDE, « qui repose sur la capacité d’autres pays en développement de rivaliser pour des projets financés par des pays donateurs » (21). L'accord du CAD sur le déliement de l’aide aux PMA, que le Canada va mettre en œuvre, exclut l’aide alimentaire et la plus grande partie de l’assistance technique. L’ACDI va demander des modifications aux règlements sur la passation des marchés, pour que des entités de l’Afrique subsaharienne et les PMA soient admissibles à soumissionner des contrats de l’ACDI, sous réserve de l’approbation de la ministre. Également sous réserve de l’approbation ministérielle, l’ACDI pourra recourir aux appels d’offres internationaux dans les situations autres que celles visées par la Recommandation du CAD sur les PMA. Par contre, aucun changement ne sera apporté à la politique d’aide liée touchant l’aide alimentaire ou la programmation de la Direction générale du partenariat canadien. De plus, l’ACDI rendra compte une fois par année de ses propres calculs de l’aide canadienne liée et non liée dans son Rapport sur le rendement destiné au Parlement.

Ces modifications à la politique pourraient résulter en un déliement accru de l’aide canadienne, quoique l’étendue du déliement au-delà des PMA crée beaucoup d’incertitude puisqu’elle est maintenant sous réserve de « l’approbation de la ministre ». Toutefois, cette politique du déliement de l’aide permet de mettre l’accent sur l’occasion offerte aux PMA et aux entités africaines d’accéder à un marché compétitif se dotant d’une programmation de développement dans leur pays.

  1. Le Canada contribue à un monde meilleur comporte une section qui traite en particulier de la « concentration accrue sur l’Afrique » et qui reproduit en grande partie la réaction du Canada au NPDA. Chose intéressante, quatre pays dotés de saines politiques y sont plus spécifiquement indiqués – le Sénégal, l’Ouganda, la Tanzanie et le Botswana. Faut-il s’attendre à ce que ces pays reçoivent plus d’aide canadienne ? L’énoncé mentionne que les « [pays développés] reconnaissent désormais qu’il faut aller au-delà de … [l’aide] si l’on veut répondre aux besoins fondamentaux du continent en matière d’accroissement du commerce et des capitaux d’investissement » (24). Le Fonds canadien pour l’Afrique sera géré par l’ACDI, indépendamment de la programmation régulière en faveur de l’Afrique, il comportera « un nombre limité de programmes à grande échelle, très visibles, et des initiatives venant du G8, de l’Afrique et du Canada ».

L’énoncé établit de façon encore plus évidente qu’« au total, le Canada versera 6 milliards de dollars sous forme de ressources existantes et nouvelles sur cinq ans, dans le but de promouvoir le développement de l’Afrique, dont un montant de 500 millions de dollars pour le Fonds canadien pour l’Afrique » [italiques ajoutées]. Quand on tient compte des « ressources existantes », dont l’éventuel allégement de la dette du Cameroun et de la Côte d’Ivoire, cet engagement n’est en rien différent de la promesse d’ajouter la moitié des nouvelles ressources créées par l’augmentation de 8 p. 100 de l’aide canadienne au cours de ces années.

  1. La dernière section traite des quelques initiatives de changement institutionnel de l’ACDI, notamment son désir récent d’axer davantage son travail sur le savoir. Cette section présente également la rationalisation des « 34 processus opérationnels » de l’ACDI en trois catégories globales : le mode directif, le mode réactif et le mode de base / institutionnel, incluant une description de chacun (29). Par contre, on ne sait pas exactement dans quelle mesure ces changements modifieront les relations actuelles de partenariat avec l’ACDI. L’Agence désire également renforcer sa présence sur le terrain dans les pays visés par le renforcement des partenariats, en utilisant davantage ses unités d’appuis aux programmes et des consultants recrutés sur place.

Finalement, la section précise que l’ACDI adoptera une nouvelle façon d’évaluer le rendement : « Les évaluations et vérifications seront désormais effectuées à l’échelle du programme et du pays, l’accent étant mis sur l’évaluation des institutions et des pays qui bénéficient d’un soutien plus important de l’ACDI » (31). En revenant au thème de l’engagement du public canadien, il pourrait donc être opportun de considérer l’investissement de l’ACDI dans sa programmation canadienne comme un tout puisqu’elle examine son influence et la nécessité de nouvelles stratégies pour encourager la citoyenneté mondiale des Canadiens.

Brian Tomlinson
Équipe des politiques – CCCI
24 septembre 2002


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