D’«ACORD», un exemple pour illustrer la transformation de la coopération internationale

Enseignements de la société civile sur l’efficacité de l’aide
Étude de cas préparée pour le Conseil canadien pour la coopération internationale
mars 2003

D’«ACORD», un exemple pour illustrer la transformation de la coopération internationale
Inter Pares

À près de 2,000 mètres d’altitude, le lac Naivasha est le plan d’eau le plus haut de la Great Rift Valley, au Kenya. Les terres y sont fertiles, les jours ensoleillés et les nuits froides. Le chant de plus de 400 espèces d’oiseaux agrémente les doux matins de rosée. L’endroit est bordé de collines offrant des points de vue imprenables sur des centaines de kilomètres. C’était l’endroit tout désigné pour l’importante réunion de mai 2002 qui couronna une démarche intensive de changement organisationnel pour un consortium international d’ONG appelé ACORD. Plus de soixante-dix représentants et représentantes du personnel d’ACORD, membres du consortium, membres de conseils d’administration et alliés d’autres organisations africaines ont ainsi participé à un atelier panafricain de cinq jours en vue d’élaborer le nouveau Programme mondial d’ACORD. Près de cinq ans auparavant, ACORD avait amorcé un examen approfondi de son mandat, de sa raison d’être, de sa structure et de ses stratégies de programmes. La réunion de Naivasha a révélé l’ampleur de ces changements, ainsi que les perspectives d’ACORD et les obstacles auxquels se heurtera l’organisme pour les années à venir.

L’histoire de transformation d’ACORD représentent un phénomène sans précédent. Pourtant, ACORD a connu en bonne partie les mêmes contraintes, les mêmes difficultés, les mêmes contradictions et les mêmes occasions que les autres ONG internationales : problèmes de viabilité, de reddition de comptes, de pertinence, d’utilité, de prise en change. Pour résoudre ces questions dans le cadre d’une démarche constructive de changement institutionnel en profondeur, ACORD a fait appel à ses dix organisations membres ainsi qu’aux représentants et représentantes de plus de 500 salariés œuvrant dans dix-huit pays du continent africain. L’expérience d’ACORD illustre à merveille comment une ONG peut s’adapter aux obstacles historiques et continuer de contribuer au développement et à la justice sociale en Afrique.

ACORD, une coalition d’ONG européennes et canadiennes (dont Inter Pares) créée en 1976, avait pour but de donner à ses organisations membres les moyens de lutter concrètement contre la pauvreté dans les régions « difficiles » de l’Afrique : zones de conflit, d’isolation, de marginalisation. Pendant une vingtaine d’années, depuis son siège social à Londres, ACORD s’est fait un nom pour la qualité de ses recherches et l’excellence de ses programmes locaux, qui procuraient des services et un soutien directs aux collectivités dans plusieurs coins du continent africain. Pour ce faire, ACORD comptait sur l’appui des organismes donateurs et des localités où se déroulaient ses projets. ACORD était un cas à part : elle n’appartenait à aucun pays, ne faisait pas de souscription auprès du public et était régi par des administrateurs et administratrices qui représentaient les agences du Nord et n’étaient responsables que devant les bailleurs de fonds et les organisations membres du Nord.

Le personnel africain était en majeure partie constitué de citoyens du pays d’intervention, mais la gestion stratégique globale, y compris l’élaboration des programmes, était centralisée au secrétariat de Londres, ce qui permettait un soutien efficace aux régions isolées et vulnérables mais laissait très peu de place à l’apprentissage, à la reddition de comptes et à la prise en charge locale.

Au milieu des années 90, les signes d’essoufflement étaient évidents. De plus, compte tenu de l’évolution de la conjoncture sociopolitique, la légitimité et la pertinence de la mission d’ACORD, de sa structure de gestion, de sa structure décisionnelle et de ses stratégies de programmes étaient de plus en plus remises en question non seulement par les bailleurs de fonds mais aussi par le personnel d’ACORD, par les membres de la coalition et par les ONG alliées en Afrique. Elle devait faire face à la question de la reddition de comptes et de la prise en charge et s’interroger sur la valeur stratégique de ses interventions dans des pays où les avantages des modes traditionnels de développement étaient de plus en plus remis en cause.

En 1998, le conseil d’administration d’ACORD met sur pied un groupe de travail comprenant des membres du personnel de Londres et d’Afrique et lui confie le mandat d’élaborer diverses options. Après des mois de consultation, avec l’appui des cadres supérieurs de Londres et des responsables des programmes en Afrique, le Conseil opte pour une solution tout à fait inédite : le « nouvel » ACORD ne sera ni un consortium de donateurs du Nord… ni une organisation africaine, ni une fédération d’organisations africaines.

ACORD deviendra plutôt un lieu de coopération véritablement « internationale ». Considérant le riche héritage de deux décennies de présence sur le terrain, nous nous sommes demandé comment ce bilan pouvait se transformer en fondations pour l’avenir. Nous avons aussi constaté le caractère insuffisant, voire illégitime, d’un bon nombre d’interventions traditionnelles d’ONG internationales en Afrique, ce que Firoze Manji a appelé la « dépolitisation de la pauvreté »1. Nous avons décidé que malgré la complexité et la difficulté que représente le fait de transcender les relations traditionnelles Nord-Sud des ONG, ACORD se transformerait en choisissant de devenir une organisation internationale « dirigée par l’Afrique » travaillant en alliance avec d’autres intervenants pour promouvoir le développement et la justice sociale. Compte tenu de l’analyse institutionnelle de la mondialisation et des impératifs politiques liés au fait de travailler dans plusieurs domaines et en plusieurs lieux, l’organisation a décidé que les membres fondateurs devaient non pas se retirer mais plutôt renouveler leur engagement en révisant leurs hypothèses de travail, leurs priorités et leurs méthodes.

Au cours des trois années qui ont suivi, on a pu constater à quel point une telle mutation peut se révéler à la fois ardue, déroutante, risquée et palpitante. Le processus a suscité un débat sur les valeurs fondamentales, les stratégies de programmes, les structures et systèmes de gestion et la structure décisionnelle. Sous la houlette de David Waller, recruté comme directeur général pour présider au changement de cap, ACORD a déménagé son siège social à Nairobi et créé un directorat multidisciplinaire et panafricain d’élaboration de programmes en misant sur l’expertise de personnel en provenance des pays situés dans toutes les régions où ACORD est présent. La composition du conseil d’administration a aussi été révisée en fonction de la nouvelle identité internationale, comprenant des membres d’Europe, d’Afrique et du Canada. Les programmes locaux autonomes ont fait place à des programmes plus vastes, d’envergure régionale, qui reliaient l’action concrète, la recherche et l’action sociopolitique dans le cadre d’une stratégie mondiale visant à soutenir les mouvements citoyens dans de nombreux pays sur tout le continent. Ce Programme mondial pour la justice sociale et le développement en Afrique lancé à l’atelier panafricain de Naivasha, révélait à tous les participants et participantes l’ampleur du changement qui s’était produit.

Comment cette transformation s’est-elle matérialisée auprès de la base? Le Nord du Mali, une des régions qui connaît ACORD depuis le plus longtemps, offre un exemple de la relation dynamique entre les réalités locales et les courants de l’ensemble de l’organisation. En 1997, ACORD a amorcé l’examen de ses programmes dans cette région en vue de modifier l’approche renforcée par une présence de deux décennies. Le but consistait à remplacer une action basée sur la fourniture de services et l’assistance technique par un modèle visant à développer la capacité des associations autonomes locales, à améliorer les conditions de vie des gens du milieu et à participer à des structures décisionnelles locales. Ce changement d’orientation coïncidait avec un processus de décentralisation du gouvernement national et avec l’émergence d’un nouveau mouvement, dans maints secteurs du pays, tendant à reconnaître la nécessité de consolider les structures démocratiques de gouvernement local et la capacité des citoyens à participer à ces structures et à responsabiliser leur gouvernement. Dans la région de Tombouctou, ACORD a commencé à se concentrer sur le renforcement de la capacité institutionnelle des organisations communautaires (qui étaient auparavant des « bénéficiaires ») afin qu’ils puissent promouvoir et défendre efficacement leurs intérêts.

Dans un contexte où le gouvernement malien tend à décentraliser les structures décisionnelles et à consolider les capacités administratives locales, le programme d’ACORD aide le milieu et ses représentants à connaître leurs droits et leurs obligations. Cette initiative permet aussi aux organisations rurales d’acquérir plus d’autonomie et améliore leur aptitude à s’attaquer aux problèmes liés aux moyens de subsistance et à l’aménagement des ressources et ce, par la traduction et la diffusion des nouveaux textes de loi (concernant notamment le mariage, la propriété foncière et la décentralisation de l’État) et par la formation des responsables et des groupes locaux quant à la teneur et à l’application de ces nouvelles lois.

La décentralisation a attisé les tensions de longue date existant entre les pasteurs nomades et les agriculteurs sédentaires au sujet de l’accès à la terre dans le Nord du Mali. En parcellisant le territoire, le gouvernement du Mali n’a pas tenu compte des besoins ni des pratiques historiques des populations nomades. De plus, la sédentarisation volontaire de certaines collectivités nomades a donné lieu à des conflits d’utilisation du territoire dans un milieu précaire. La longue présence d’ACORD-Mali dans la région lui a permis d’encourager et de faciliter le dialogue entre les collectivités et les groupes sociaux en vue de trouver des moyens d’aménager et d’exploiter les ressources tout en prévenant les conflits et la violence. L’expérience et les connaissances ainsi acquises sont maintenant diffusées systématiquement dans le cadre d’un nouveau programme régional d’ACORD au Mali, au Burkina Faso, en Guinée et en Mauritanie, de concert avec Inter Pares et d’autres membres d’ACORD. Cette expérience sahélienne est également mise à profit lorsque des initiatives sont lancées ailleurs en Afrique dans la foulée du nouveau Programme mondial d’ACORD.

L’expérience malienne montre comment un changement organisationnel peut transformer et revitaliser l’héritage des premières années d’ACORD. Cette mutation n’aurait pas été possible sans le travail acharné et l’adhésion du personnel dans tous les secteurs de l’organisation. De nombreux postes ont été modifiés, déplacés ou abolis en cours de route. Mais malgré les inconvénients personnels, les gens qui savaient que la transformation leur coûterait leur emploi (surtout au Royaume-Uni) appuyaient l’idée d’une alliance renouvelée et ont travaillé consciencieusement et avec créativité pour faire de cette vision une réalité. ACORD a également obtenu l’appui de ses organisations membres et d’un conseil d’administration international très actif.

Le nouvel ACORD dirigé par l’Afrique résout le problème initial selon lequel un consortium dirigé exclusivement par des bailleurs de fonds du Nord ne peut plus être considéré comme légitime ni efficace pour le développement du Sud. La prise en charge est d’autant plus importante que le développement social ne peut avoir lieu que si les gens sont en mesure de décider de leur propre vie et de leur avenir. Les stratégies de développement qui ne s’inspirent pas des réelles aspirations de la population et ne tiennent pas compte de son savoir et de son expérience sont vouées à l’échec.

Ajoutons à cela que le changement pour lequel a opté ACORD et qui a été défini par les premiers intéressés en Afrique, suit un principe selon lequel la prise en charge des stratégies de développement ne se limite pas à la sélection de la nationalité des personnes privilégiées qui rédigent les « cadres logiques » et signent les contrats. La prise en charge est un processus de démocratisation et non de décentralisation organisationnelle. En Afrique, ce processus se déroule dans un milieu marqué par le colonialisme et par des siècles de privation des droits et d’expropriation. Dans l’Afrique du XXIe siècle, la prise en charge signifie que les citoyens doivent avoir le pouvoir d’affirmer leurs droits, de responsabiliser leurs gouvernements et de s’engager comme citoyens du monde.

La transformation des conditions actuelles ne relève pas uniquement des Africains. L’aide au développement est une ressource publique qui peut servir à redistribuer la richesse entre les citoyens. Elle est utile dans la mesure où elle transforme les conditions et les processus qui créent et maintiennent les disparités et les inégalités. Si la prise en charge est si importante, c’est parce que les démunis sont légion, et les bien nantis trop rares. La lutte contre les inégalités et le redressement des torts est un idéal que peuvent s’approprier beaucoup d’entre nous, et dont chacun peut se rendre responsable. ACORD est un exemple d’effort international – de coopération internationale au sens le plus pur – entre les Africains et les autres intervenants intéressés à collaborer stratégiquement pour défendre le droit des populations à faire valoir leurs aspirations et à transformer leur vie et leur milieu.

Pour plus d’information, veuillez contacter mollyk@interpares.ca.



Note de fin de texte

1 Manji, Firoze, "The Depoliticisation of Poverty", Development and Rights, Selected Essays from Development in Practice, Oxfam GB, 1998.