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Bilan de l'aide 2002
L'ACDI mise sur le développement social; les ONG surveillent de près

Canada

Brian Tomlinson
Conseil canadien pour la coopération internationale (CCCI)

En septembre 2001, l'Agence canadienne de développement international (ACDI) concluait une démarche de consultations ministérielles publiques et internes de huit mois sur les orientations stratégiques d'amélioration de l'efficacité de l'aide internationale canadienne [1] . Après plus de cinq ans de flottements dus en grande partie aux compressions budgétaires majeures des années 1995 à 1997, la nouvelle ministre Maria Minna et le nouveau président Len Good ont révisé le cadre de politiques de l'ACDI ainsi que son rôle dans la coopération internationale canadienne.

Après un examen du très vaste programme de l'ACDI, la ministre Maria Minna a décidé en septembre 2000 que l'aide internationale canadienne se concentrerait sur quatre priorités : instruction de base, santé et alimentation, protection de l'enfance et sida. Pour chacune de ces priorités, on a fixé d'ambitieux objectifs de dépenses devant être atteints par la réaffectation de 40 p. 100 des ressources affectées aux programmes de l'ACDI en quatre ans.

Favorables à l'" initiative de développement social ", les ONG ont participé aux consultations visant à élaborer l'approche particulière de l'ACDI pour chaque priorité. Les priorités portent sur les activités contribuant directement à la lutte contre la pauvreté. Les ONG émettent toutefois des réserves contre les risques d'une concentration trop prononcée. Il manque en effet à l'approche de l'ACDI une vision globale des causes de la pauvreté et des moyens de la combattre, qui permettrait de bien camper les priorités et de mettre en place les leviers nécessaires pour atteindre les objectifs de développement social.

Le budget fédéral de décembre 2001 attribue 1 milliard de dollars canadiens à l'aide internationale canadienne en trois ans, y compris un fonds d'affectation spécial pour l'Afrique. Certes, les ONG canadiennes se félicitent de l'ampleur de ces ressources, mais malheureusement, cette initiative ne fait que multiplier les actes isolés sans accroître les ressources permanentes que l'ACDI peut affecter à la réduction de la pauvreté à long terme. Le dernier budget du gouvernement s'est principalement intéressé aux conséquences des attentats du 11 septembre sur l'économie et la sécurité. S'agissant de lutte contre le terrorisme, les ONG canadiennes préconisent que l'on s'intéresse de plus près aux vastes disparités économiques et politiques qui sont à l'origine des conflits armés dans le monde. L'ACDI constitue un pôle essentiel d'expression de la solidarité canadienne.

Réduction de la pauvreté et " intérêt propre bien compris "

Parallèlement à l'établissement des priorités de développement social, la ministre et le président de l'ACDI ont publié un document intitulé Pour une aide internationale plus efficace, dont le titre exprime les visées. Les orientations énoncées dans ce document rapprocheront l'ACDI des politiques de réforme des programmes d'aide internationale des pays de l'OCDE et d'autres pays donateurs(1). L'approche canadienne peut être schématisée comme suit.

  • " Les objectifs supérieurs du Canada en matière de coopération internationale consistent tout ensemble à réduire la pauvreté et à poursuivre " l'intérêt propre bien compris " du Canada dans les pays en voie de développement. Les objectifs chiffrés de développement international et les priorités de développement social de l'ACDI reflètent ces finalités.
  • " Dans son document Pour une aide internationale plus efficace, l'ACDI ne remet pas en question le consensus récemment exprimé par les bailleurs de fonds au sujet de l'efficacité de l'aide internationale. Aussi compte-t-elle harmoniser davantage ses méthodes d'élaboration de programmes bilatéraux avec le Cadre de développement intégré (CDI) de la Banque mondiale, les Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) du FMI et de la Banque et les approches sectorielles concertées des bailleurs de fonds.
  • " Tout en reconnaissant le rôle de la société civile et du secteur privé en matière de développement, l'ACDI se consacrera davantage, de concert avec les autres donateurs, aux approches par programmes, lesquelles reposent en grande partie sur les partenariats entre gouvernements. Dans le document, l'ACDI émet des doutes sur l'efficacité des projets ponctuels. Par ailleurs, on contribuera aussi à " l'intérêt propre bien compris " du Canada au moyen d'initiatives visant les " biens publics globaux " dans la sphère multilatérale.
  • " Les nouvelles approches nécessiteront de l'ACDI une présence accrue sur le terrain, des modalités de reddition de comptes plus efficaces, l'étude d'options visant un déliement substantiel de l'aide et la concentration géographique des ressources de programmes (ce qui pourrait faire passer le nombre de " pays de base " de 30 à 15 ou 20 environ).
  • " L'ACDI, dans Pour une aide internationale plus efficace, constate le rôle croissant des organisations de la société civile en coopération internationale, non seulement par leur action mais aussi par leurs idées et leurs perspectives nouvelles qui sont ensuite reprises par d'autres acteurs. Depuis 30 ans, faisant d'ailleurs au début presque cavalier seul à ce titre, l'ACDI maintient de solides mécanismes de financement d'initiatives extérieures soutenant des partenariats avec des ONG canadiennes dans le Sud et favorisant la coopération internationale au Canada. Rejetant cette riche expérience, les auteurs du document proposent que les programmes lancés par les ONG soient conformes aux priorités bilatérales de l'ACDI, réduisant ainsi considérablement la souplesse actuelle de l'Agence et faussant sa relation de partenariat avec les ONG canadiennes. Ce phénomène s'explique par la prédilection du président pour l'ordre administratif et un encadrement accru des programmes par l'ACDI.
  • " Dans son document, l'ACDI reconnaît aussi l'interdépendance des politiques publiques ainsi que leur incidence sur la vie des populations des pays en voie de développement. Tout en réclamant un accroissement de ses capacités en matière d'élaboration de politiques interministérielles, elle suggère que le gouvernement examine les effets de ses politiques sur les pays en voie de développement et profite des occasions d'en améliorer la cohérence. L'ACDI accordera une attention particulière aux politiques commerciales et à leur effet sur la réduction de la pauvreté.

Critères des ONG canadiennes dans l'évaluation de l'amélioration de l'efficacité

Quoique le document Pour une aide internationale plus efficace reprenne maintes problématiques et orientations présentées depuis longtemps par les ONG canadiennes comme fondamentales pour l'élimination de la pauvreté [2] , les consultations publiques de septembre 2001 ont fait ressortir des faiblesses importantes et des préoccupations partagées par nombre d'intervenants.

Même si la version finale du document n'est pas encore publiée, on peut dire d'ores et déjà que les ONG canadiennes mesureront l'efficacité des stratégies de l'ACDI à l'aune des critères suivants :

  1. L'ACDI doit déclarer l'élimination de la pauvreté son unique but. Les terribles attentats de septembre 2001 ont concentré l'attention sur la sécurité humaine, laquelle est intimement liée à la solidarité, à un parti pris pour la justice et à l'accueil au sein de la collectivité des populations exclues de l'ordre mondial actuel. L'aide internationale est un outil capital d'expression de la solidarité humaine, et l'ACDI a le privilège, parmi les ministères du gouvernement, d'être le seul organisme à pouvoir choisir de consacrer l'entièreté de ses ressources et de ses efforts à la lutte contre la pauvreté.
  2. L'élimination de la pauvreté doit guider le choix des sphères géographiques et sectorielles d'intervention. Lorsqu'un pays donateur ne dispose que de ressources modestes, il ne va pas de soi que son action sera plus efficace s'il les concentre sur un petit nombre de pays. En fait, l'efficacité de l'action de l'ACDI peut dépendre davantage du rôle qu'elle se donne dans chaque pays que de l'ampleur des ressources qu'elle peut contribuer aux efforts collectifs. Cependant, s'il faut faire un choix et privilégier des " pays de concentrations ", les ONG tiennent à ce que ce choix soit effectué en fonction d'une analyse du degré de pauvreté de ces pays (facteur qui n'est pas évoqué dans le document de l'ACDI) et non en fonction des intérêts économiques et géopolitiques du Canada.
  3. Les stratégies bilatérales de l'ACDI doivent être éclairées par le souci d'éliminer la pauvreté mais se distancier au besoin des Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP)+ de la Banque mondiale et du FMI. Les stratégies et activités de programmes de l'ACDI doivent être explicitement guidées par une vision de la pauvreté qui privilégie authentiquement la participation des pays à la détermination des priorités pour l'élimination de la pauvreté. Pour l'essentiel, les DSRP énoncent des processus imposés qui réduisent à la portion congrue l'engagement et la légitimation des acteurs sociopolitiques, surtout de ceux qui sont marginalisés par leur situation économique ou minoritaire.
  4. L'aide canadienne doit être déliée de manière à contribuer à l'amélioration des instruments de réduction de la pauvreté. Si elle le voulait, l'ACDI aurait le loisir de libérer encore davantage l'aide internationale des obligations d'achat de biens et de services qui lui sont rattachées. Elle doit le faire de manière à privilégier les compétences et les biens des pays en voie de développement (notamment en achetant sur le marché local les denrées destinées à l'aide alimentaire). Le déliement de l'aide n'est pas une fin en soi. Si on ne modifie pas les contrats en vue de reconnaître les nouvelles capacités du Sud, le déliement pourrait avoir pour seul effet de permettre aux grands établissements d'autres pays développés, de participer à des appels d'offres internationaux, de profiter des ressources canadiennes tout en laissant intactes les modalités de l'aide internationale qui réduisent la prise en charge par les pays en voie de développement. En déliant l'aide consacrée aux initiatives extérieures qui expriment l'engagement public canadien en matière de développement et de citoyenneté mondiale, l'ACDI déjouerait les objectifs mêmes de ce mécanisme, soit renforcer la valeur intrinsèque des partenariats organisationnels permettant la participation des Canadiens.
  5. Il importe d'établir un cadre opérationnel complet pour la participation publique des Canadiens. Le document de l'ACDI ne traite nulle part en profondeur de l'importance de la participation publique des Canadiens et de leur rôle comme citoyens du monde. Pour s'attaquer efficacement à la pauvreté, il faut se changer soi-même autant que changer la vie des personnes qui vivent dans la pauvreté. Les Canadiens sont réceptifs aux stratégies de mobilisation de l'ACDI et des autres organisations de la société civile faisant appel à la fibre éthique. En se contentant de communications, de mesures de relations publiques et de projets éducatifs ponctuels et disparates, non seulement rate-t-on les objectifs stratégiques globaux mais on se prive aussi du soutien public dont l'ACDI aurait besoin pour influencer les politiques du gouvernement.
  6. Il faut renforcer le rôle des programmes d'initiative extérieure pour favoriser la coopération efficace entre citoyens. Les programmes de réduction de la pauvreté ne peuvent fonctionner sans une participation active et une prise en charge par les collectivités et les mouvements sociaux représentant les gens qui vivent dans la pauvreté. Les organisations de la société civile sont des agents essentiels de démocratisation. On ne peut pas réduire les stratégies de lutte contre la pauvreté à un organigramme unique faisant état de tous les liens entre les projets financés par l'ACDI. L'affectation des fonds destinés au développement fait l'objet de critiques sévères et est constamment associée à des violations des droits de la personne dans le Sud. De nombreuses ONG et organisations citoyennes du Sud comptent sur la solidarité et les fonds de leurs homologues du Nord. Les mécanismes de financement de l'ACDI ne doivent pas miner la souplesse des ONG canadiennes ni leur capacité de soutenir les initiatives originales de leurs homologues locaux et nationaux, qui œuvrent souvent dans des conditions précaires.
  7. Le Canada doit renflouer substantiellement son budget d'aide internationale. Le Canada se classait 17e sur 22 donateurs en 2000, poursuivant ainsi une honteuse dégringolade depuis 1995, année où il occupait le 6e rang. Les orientations plus pointues et plus stratégiques de l'ACDI et ses priorités de développement social ne lui permettront pas de remplir ses objectifs de réduction de la pauvreté sans une croissance soutenue de son budget et de celui de l'APD canadienne. Le CCCI a estimé que pour atteindre l'objectif de 0,35 p. 100 du PNB d'ici 2005-2006, étape intermédiaire vers l'atteinte de l'objectif international de 0,7 p. 100, il faudra des augmentations cumulatives annuelles d'au moins 400 millions de dollars canadiens pendant quatre ans. Le plan budgétaire de décembre 2001 ajoute 100 millions de dollars pour l'Afghanistan en 2001-2002 mais ne prévoit aucune augmentation pour l'ACDI en 2002-2003 et ajoute 285 millions en 2003-2004. Le fonds fiduciaire de 500 millions de dollars canadiens destiné à l'Afrique constitue une réponse importante aux urgents besoins de développement de l'Afrique subsaharienne ainsi qu'un signal important envoyé aux autres pays du G-7, mais il sera administré hors du giron de l'ACDI en tant que ressource ponctuelle. Selon les analyses du CCCI, le ratio APD-PNB du Canada augmentera graduellement pour atteindre environ 0,30 p. 100 en 2001-2002, mais il devrait retomber sous ce seuil au cours des deux années suivantes.

L'ACDI est en pleine mutation. La publication du document Pour une aide internationale plus efficace en 2002 constituera un jalon important. En bout de piste, cependant, l'efficacité de l'aide internationale sera jugée non seulement à l'aune des plans d'un document stratégique mais aussi en fonction de la qualité des relations, de l'engagement et de la solidarité du Canada à l'égard des peuples qui vivent dans la pauvreté. La coopération internationale est un moyen privilégié d'expression de la solidarité humaine et de la justice, et les pays donateurs, y compris le Canada, se doivent de donner la pleine mesure de leur générosité et de leurs efforts. La coopération internationale existe depuis plus de trente ans; cette longue expérience nous enseigne que les calculs théoriques ne sont pas toujours fiables. D'où la nécessité de mesurer la validité des plans en fonction de la pratique et de l'expérience concrète du Sud.

[1]Le document préliminaire de l'ACDI, intitulé Pour une aide internationale plus efficace - Les nouvelles approches du programme canadien d'aide internationale, est affiché sur le site web de l'ACDI (www.acdi-cida.gc.ca/aide-efficace). Une version finale du document, intégrant les commentaires issus de la consultation, devait être présentée au Cabinet à la fin de 2001 et publiée en 2002. Le CCCI a publié une analyse du document préliminaire dans la section Orientation politique de son site web (www.ccic.ca ).

[2] Voir le chapitre canadien des éditions antérieures du Bilan de l'aide.


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