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Propositions pour délier l’aide canadienne
Note d’information politique du CCCI

Septembre 2001

  1. Le contexte de l’aide liée

Dans Pour une aide plus efficace (APE), l’ACDI souligne le long débat sur l’aide liée des donateurs, et ses conséquences sur l’efficacité de l’aide. Ce document propose des avenues pour délier encore plus l’aide canadienne, soit dans le cadre des discussions entre les agences multilatérales au Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, soit au niveau bilatéral avec les pays donateurs partageant ses vues, soit par une décision unilatérale du Canada. Au cours de la récente consultation sur l’APE, la ministre de la Coopération internationale a incité les participants à préciser leurs points de vue sur le déliement de l’aide canadienne.

En avril dernier, le Canada a appuyé une entente du CAD visant à délier l’aide aux pays les moins développés, dans certaines catégories (excluant le développement des capacités, l’assistance technique, et l’aide alimentaire, par exemple). Compte tenu de ces exclusions et des seuils sur la taille des projets, cette entente touche moins de 1,5 p. 100 de l’aide canadienne aux pays les moins développés. Même dans le cas de cette entente limitée, le débat a été ardu au CAD à cause de la résistance des principaux donateurs tel que le Japon. Même si les responsables de l’ACDI n’ont pas chaudement proposé un vaste déliement de l’aide durant les négociations du CAD, le premier ministre Chrétien s’est engagé lors du Sommet du G-8 à œuvrer pour un plus grand déliement de l’aide.

Plus tôt cette année, le gouvernement britannique a annoncé qu’il délierait entièrement l’APD pour tous les récipiendaires. Depuis cette annonce et pour se conformer à cette politique, le ministère du Développement international (MDI) révise rigoureusement tout le libellé des contrats avec les récipiendaires de l’aide. Il a aussi révisé ses ententes de partenariat avec les ONG (équivaut aux ententes de l’ACDI sur le financement des programmes), et le financement des projets par le ministère de la Société civile. Le MDI a conclu que l’importance du financement exclusif des partenariats avec les ONG britanniques l’emporte sur les avantages pouvant résulter du déliement de ces programmes, et qu’un programme délié visant la société civile serait impossible à gérer. Les programmes bilatéraux du MDI financent les organisations de la société civile dans les pays du Sud, lorsque cela convient aux objectifs de son programme-pays.

D’ici l’entrée en vigueur de l’entente du CAD (janvier 2002), la politique fédérale d’aide, établie par l’ACDI en 1987 dans Partageons notre avenir, exige que globalement 66 p. 100 de notre aide bilatérale soit liée aux biens et services canadiens, mais seulement 50 p. 100 pour l’Afrique subsaharienne et les pays les moins développés, et 90 p. 100 pour l’aide alimentaire canadienne. Partageons notre avenir déliait aussi explicitement tous les programmes en partenariat d’aide humanitaire internationale, des Institutions financières internationales, et du secteur volontaire. Autant que nous sachions, aucune statistique disponible ne révèle le niveau réel des proportions de l’aide liée canadienne, ni même ce qui entre ou n’entre pas dans ces calculs.

Depuis le début des années 70, le CCCI et beaucoup de ses membres ainsi que de nombreux universitaires et autres analystes politiques ont demandé le déliement de l’aide canadienne. Dans son document politique Appel pour mettre fin à la pauvreté dans le monde : renouveler la politique et les méthodes d’aide du Canada, de 1999, le CCCI demandait au gouvernement de délier au moins 80 p. 100 de l’aide bilatérale et préconisait des politiques d’approvisionnement de l’aide qui renforcent et qui tirent parti des compétences locales dans les pays en développement. Dans notre commentaire de janvier dernier sur les stratégies pour une aide efficace de l’ACDI, demandons-nous le réexamen complet de l’assistance technique dans le cadre du renforcement de la programmation centrée sur le récipiendaire?

  1. Où se situe le Canada par rapport aux autres donateurs?

Les statistiques du CAD pour les 22 pays donateurs comparent uniquement le niveau de l’aide liée pour les engagements bilatéraux définis par le CAD, sans compter l’assistance technique, pour telle année donnée. Selon le plus récent rapport du CAD pour 1999, l’aide bilatérale du Canada est liée aux biens et services canadiens dans une proportion de 70 p. 100.

Seules l’Espagne, l’Italie et la Grèce ont un niveau plus élevé d’aide liée, parmi les 19 pays qui ont fait rapport. Toutefois, ces données comparatives sont trompeuses et très incomplètes. Car au moins 10 de ces 19 donateurs, comparés au Canada, consacrent une proportion beaucoup plus élevée de leur aide bilatérale à l’assistance technique laquelle n’entre pas dans ce calcul. Par exemple l’Allemagne rapporte une aide liée seulement à 15 p. 100 en 1999. Mais si l’on calculait l’assistance technique comme liée, la proportion de l’aide liée de l’Allemagne grimperait à 51 p. 100, et à 75 p. 100 dans le cas du Canada.

Les chiffres que l’ACDI transmet au CAD ne sont pas calculés selon ses règles touchant l’aide liée notées plus haut, mais à l’aide des règles plus strictes fixées par les membres du CAD comme base de comparaison. Dans le rapport du Canada présenté au CAD pour 1999, le statut d’aide liée couvre seulement 72 p. 100 des engagements des programmes géographiques bilatéraux. Une part importante de l’aide liée canadienne est formée par les 150 millions $CAN versés en appui aux réfugiés au Canada pour leur première année, permis par les règles du CAD mais que le donateur peut à sa discrétion inclure comme APD – le Canada a commencé à inclure ces sommes seulement après 1994 (voir le détail dans la note en fin de texte).

Les discussions des donateurs multilatéraux (CAD) sur l’aide liée traitent presque exclusivement des termes contractuels des débours en aide bilatérale, et de l’aide alimentaire bilatérale et multilatérale. Le déliement de l’aide bilatérale comporte deux dimensions. La première concerne les règles qui lient, au pays donateur, la provision des biens et services dans le cadre de tel ou tel projet bilatéral. L’on présume ici qu’en déliant l’approvisionnement, le projet aura accès aux meilleurs outils dont il a besoin, à moindre coût. La deuxième dimension vise la mise sous contrat même, c’est-à-dire le droit de soumissionner pour mettre en œuvre un projet bilatéral de l’ACDI. Elle est conséquente avec les négociations suivies de l’OMC pour la libéralisation du commerce dans les services, au terme desquelles les entreprises (et organisations à but non lucratif) d’autres pays tentent d’être admissibles comme les entreprises canadiennes à la concurrence pour l’obtention d’un contrat gouvernemental de mise en œuvre d’un projet X soumissionné au Canada. Les récentes discussions du CAD sur le déliement de l’aide traitent en grande partie des questions de « règles du jeu équitables » et de juste concurrence, entre pays donateurs développés, dans la libéralisation de l’invitation à soumissionner et de l’assistance technique. Elle portent très peu sur les retombées du déliement de l’aide pour les partenaires des pays en développement.

L’assistance technique, c’est crucial pour le déliement de l’aide canadienne. La coopération technique canadienne englobe des gens spécialisés dans la gestion ou dans la mise en œuvre des projets à l’étranger que l’ACDI finance ainsi que les volontaires canadiens envoyés par les organisations canadiennes d’envoi de volontaires. Si l’ACDI désire réellement que les pays en développement s’approprient les projets, les tendances ont de quoi inquiéter :

  • Le nombre de Canadiens en assistance technique appuyés par l’ACDI est passé de 7 474 en 1993-1994, à 9 287 en 1999-2000, soit une augmentation de 24 p. 100.
  • L’ACDI emploie aussi des spécialistes techniques des pays en développement. Mais leur proportion dans les programmes de l’ACDI a chuté, passant de 13 p. 100 de toute l’assistance technique en 1994-1995, ils ne comptaient plus que pour 11 p. 100 en 1999-2000.
  • Près de 30 p. 100 des sommes allant aux programmes bilatéraux sont dépensées pour les composantes d’assistance technique.
  • L’envoi de Canadiens volontaires, par les organisations canadiennes servant des fins très différentes (voir plus bas), compte pour seulement 4 p. 100 du budget d’assistance technique de l’ACDI, alors que l’assistance technique bilatérale compte pour 65 p. 100 de ce budget.

En résumé, le CCCI propose que l’ACDI analyse l’étendue et les mécanismes actuels de l’aide liée et de l’assistance technique canadiennes, un fondement essentiel pour évaluer avec réalisme les avantages du déliement de l’aide canadienne, tant pour les partenaires des pays en développement que pour le but de l’aide canadienne de réduire la pauvreté.

  1. Pour l’ACDI et les pays en développement, délier l’aide n’implique plus la même chose

Depuis les années 70 et 80, les ONG canadiennes craignent que l’aide liée serve à promouvoir les intérêts commerciaux canadiens dans la provision de biens pour les très grands projets de développement. Elles ont remis en cause à la fois le but de cette aide versée non aux pauvres mais à de grands projets d’infrastructure dirigés par les donateurs, et la provision d’une aide alimentaire et de biens plus coûteux et parfois inappropriés dans les projets de développement canadiens.

La proposition de délier l’aide canadienne s’appuyait sur l’hypothèse que les partenaires de pays en développement pourraient : 1) plus facilement choisir de bons projets de développement à présenter aux donateurs; et 2) se procurer des matériaux et des services au meilleur coût et répondant mieux à leurs besoins.

Dans les années 90, cette hypothèse sur les effets du déliement de l’aide demeure, mais il est aussi vrai que la nature des relations de l’aide canadienne a changé depuis les années 70. Si l’aide canadienne soutient encore l’infrastructure, dans les années 90 les grands barrages, les matériels ferroviaires et autoroutes ne forment plus qu’une infime partie de l’aide canadienne. L’aide bilatérale se concentre beaucoup plus sur la provision de services en éducation et santé, ou dans le développement des capacités gouvernementales (d’où l’importance de l’assistance technique dans l’aide canadienne). Or la preuve n’est plus à faire : les bonnes stratégies pour éliminer la pauvreté, axées sur le développement social et les moyens de subsistance, exigent des partenaires collaborateurs un engagement à long terme qui ne se réduit pas facilement à des contrats de mise en œuvre d’une durée de deux ou trois ans.

Les mécanismes de livraison de l’aide ont évolué :

La plupart du temps, l’ACDI n’entreprend pas d’activité de développement dans les pays et emploie plutôt des agents d’exécution canadiens pour gérer les projets de développement. Depuis 1997, les organisations sans but lucratif de la société civile (ONG, universités, etc.) ou les firmes privées peuvent soumissionner et courir la chance de mettre en œuvre des projets bilatéraux, sur la base des règles de demande de proposition servant à évaluer les soumissions. Les projets bilatéraux gérés par le secteur privé sont biaisés dès le départ par la préférence accordée au personnel canadien dont le nombre et les coûts servent de base pour déterminer les frais généraux de l’organisme d’exécution.

De plus un mécanisme adapté (dit mécanisme par pays, jusqu’à récemment) s’est transformé au sein des programmes bilatéraux permettant aux organisations et aux firmes canadiennes de présenter des projets compatibles avec les stratégies/pays à financement exclusif de l’ACDI.

Sauf pour l’aide alimentaire, l’appui de l’ACDI aux institutions multilatérales demeure non lié même s’il est arrivé à l’ACDI, de concert avec ces institutions et avec des consultants et des entreprises commerciales canadiennes, de faciliter leur accès aux soumissions et contrats multilatéraux.

Depuis le milieu des années 80, la Direction générale du partenariat canadien a modifié son approche des organisations de la société civile canadienne, délaissant les projets uniques pour financer des programmes de base pluriannuels fondé sur les capacités institutionnelles et sur les relations de partenariat éprouvées de longue date de ces organisations avec leurs homologues du Sud.

Pour que les pays en développement (en particulier les plus pauvres) récoltent des avantages directs du déliement de l’aide, il faut, par des efforts concertés, réorganiser les principes et les méthodes de provision de l’aide pour en faire une ressource à même de soutenir les objectifs de développement sociaux et économiques dans les pays en développement. En déliant l’aide, le pays donateur doit aussi définir des politiques et des critères privilégiant le développement et l’accessibilité des capacités des secteur privé/société civile du pays en développement, mettant en valeur les compétences et expertises locales axées sur les objectifs de développement, orientant le choix des biens et services en particulier vers les technologies appropriées et les approches à forte densité de main-d’œuvre. Délier l’aide sans axer la provision de l’aide et la mise sous contrat sur les efforts d’élimination de la pauvreté dans les pays en développement, cela risque fort de rendre l’argent de l’aide canadienne accessible aux grandes institutions des autres pays développés, qui sont capables de soumissionner dans le monde entier, sans rien changer aux modèles d’aide existant qui limitent la prise en charge par les pays en développement (voir Actionaid, Purchasing Power, Aid untying, targeted procurement and poverty reduction, 1999).

  1. Que proposons-nous?

Délier l’aide canadienne n’est pas une fin en soi. À l’instar des politiques uniformisées de libéralisation économique qui desservent les stratégies favorisant la croissance économique des pauvres dans les pays en développement, la libéralisation du régime d’aide ne profite pas nécessairement aux pauvres. Le déliement de l’aide a un seul fondement : rendre l’aide canadienne plus apte à contribuer à l’élimination de la pauvreté. La mise en œuvre d’une politique visant à délier l’aide doit donc s’orienter sur les finalités de l’aide.

En préparant notre appel en faveur du déliement de l’aide canadienne, nous ferions huit propositions visant chacune un mécanisme de programmation de l’ACDI :

  1. Que les partenaires gouvernementaux et non gouvernementaux des pays en développement aient toute la liberté de choisir leur approvisionnement en biens et services, pour réaliser les buts des projets et des programmes bilatéraux.
  2. Que l’ACDI cherche, avec les partenaires des pays en développement et autres donateurs partageant ses vues, à améliorer les capacités et compétences des spécialistes locaux, et à établir sur place les jumelages aptes à faire avancer l’appropriation par le pays des stratégies et des programmes de lutte contre la pauvreté. Pour la provision de l’aide, les donateurs et les organismes qui exécutent leurs projets bilatéraux doivent privilégier les biens et les compétences techniques disponibles dans le pays en développement ou dans la région.
  3. Que le mode concurrentiel de soumission pour les projets de la Direction bilatérale de l’ACDI soit délié de façon significative, sauf si des considérations pratiques touchant les seuils dollar et l’échéancier des projets l’exigent. Cette politique affecte tous les organismes canadiens d’exécution de projets bilatéraux – ONG, universités, entreprises privées. En 1999-2000, le secteur privé a mis en œuvre 33 p. 100 des projets bilatéraux, les ONG 20 p. 100, les universités et autres institutions 19 p. 100, et les organisations gouvernementales et multilatérales 28 p. 100 (calculés à partir des décaissements de cet exercice, pour les projets bilatéraux).
  4. Que le déliement de l’aide prévoie la révision par l’ACDI de la teneur des contrats et ententes de contribution bilatéraux pour les rendre compatibles avec les processus de développement dirigés à l’échelle locale : échéanciers plus souples, accès au savoir local, définition mutuelle des résultats plutôt que des conditions imposées de l’extérieur, et des méthodes de calcul des frais généraux pour les organismes d’exécution.
  5. Que le statut lié de l’aide alimentaire canadienne soit révisé puis réduit de façon substantielle, et qu’une politique d’aide alimentaire claire alloue en premier lieu les ressources financières pour l’achat de denrées appropriées disponibles dans le pays en développement ou dans la région, et ce avant de puiser dans les stocks alimentaires canadiens.
  6. Que le déliement de l’aide canadienne s’applique à l’assistance technique pour la gestion et les activités des projets bilatéraux, avec des mesures et des mécanismes aptes à renforcer le recrutement par l’ACDI de spécialistes du Sud pour ses programmes bilatéraux.
  7. L’appui de l’ACDI au programme de base des ONG canadiennes d’envoi de volontaires vise non seulement à transférer des compétences techniques aux programmes gérés localement à l’étranger, mais aussi à engager les Canadiens dans la coopération au développement et à les initier à la condition de citoyens du monde pour la vie, ce qui est aussi important. Pour l’envoi des volontaires, l’ACDI doit continuer à soutenir les acteurs canadiens de ce secteur, qui sont les mieux placés pour promouvoir la citoyenneté mondiale dans le contexte canadien. Les organisations canadiennes d’envoi de volontaires enracinent leur programme d’envoi de volontaires dans un partenariat de longue date avec des organisations locales des pays en développement lesquelles assurent la description du poste et le choix du volontaire. Les politiques de l’ACDI qui visent les organisations d’envoi de volontaires doivent être modifiées de façon à leur permettre de miser sur l’expertise du Sud autant que du Canada pour remplir ces postes.
  8. L’appui que l’ACDI apporte aux organisations canadiennes de la société civile, par le biais des mécanismes adaptés de sa Direction générale du partenariat canadien, vise à favoriser l’expression civile de l’adhésion du public canadien au développement et la citoyenneté mondiale. Ces organisations engagent les Canadiens dans des partenariats durables avec les homologues des sociétés civiles des pays en développement afin d’alléger la pauvreté. Elles incitent les Canadiens à accroître leur appui à la coopération internationale au Canada. En répondant, l’ACDI reconnaît la valeur intrinsèque des partenariats entre organisations qui s’enracinent dans la société canadienne, et qu’on ne peut réduire à un rapport contractuel à court terme exposé au processus des soumissions internationales. Que le contenu du travail entrepris par les ONG canadiennes, et les ressources qu’elles transfèrent, soient néanmoins en grande partie déliées des sources canadiennes.
  9. Que les organisations de la société civile des pays du Sud aient plus de possibilités d’accès au financement de l’ACDI, dans le cadre des programmes bilatéraux qui mettent de l’avant l’appui aux sociétés civiles des pays dans la définition des objectifs prioritaires pour la réduction de la pauvreté.
Séparateur

Note en fin de texte

1. Dans le rapport 1999 du Canada au CAD, les catégories d’aide suivantes figurent comme étant liées au « financement canadien des importations », avec approvisionnement limité aux biens et services canadiens :

Figurant à titre d’aide liée :
Programmes géographiques
Aide alimentaire
Assistance humanitaire internationale
Coûts réfugiés, pays donateur
Autres bilatéraux
Coopération industrielle
Divers

Aide liée totale
En millions de dollars

 
$321 
$113
 $88
  $158
$45 
 $ 31
$ 62 
 $818


Figurant à titre d’aide non liée : 
Programmes géographiques
Partenariats canadiens (PVO):
Annulation de dette
Divers:

Aide non liée totale:
En millions de dollars

 
$159 
$97 
$85
$  3 
$344


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