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Lettre à l'honorable ministre Maria Minna sur le rendement de l'aide

Le 28 septembre 2001

Honorable Maria Minna
Ministre de la Coopération internationale
200, Promenade du Portage
Hull, Québec
K1A 0G4

Madame la ministre,

Je tiens à vous féliciter pour la série d’audiences vraiment complètes qui viennent de prendre fin sur le document de l’ACDI intitulé Pour une aide plus efficace. Non seulement ces audiences ont-elles permis aux Canadiennes et Canadiens de commenter les orientations futures de l’ACDI, mais elles ont aussi constitué la plus importante série d’audiences publiques à avoir porté sur la coopération internationale depuis le réexamen de la politique étrangère du gouvernement en 1995. Un grand nombre de Canadiens ont pris de temps entre eux de discuter des questions et problèmes soulevés par les nouvelles orientations de l’ACDI dans le but de rendre son aide plus efficace.

En dépit du rythme accéléré des audiences souvent dans des circonstances difficiles vous avez fait un effort extraordinaire pour être présente à l’audience de Vancouver après que l’épouvantable attaque terroriste aux ÉUA eut perturbé le transport. Je sais que votre écoute attentive, et parfois vos remises en question, ont été très appréciées des gens, qui ont su apprécier le modèle de consultation inclusive.

La semaine dernière, les audiences ont pris fin avec les trois séances d’Ottawa. Mes collègues du CCCI ont suivi de près les discussions partout au pays ces dernières semaines. Je voulais profiter de l’occasion pour attirer brièvement votre attention sur quelques observations, et pour préciser mes vues sur quelques-unes des questions que vous avez posées aux participants lors des audiences, en particulier durant la deuxième semaine.

Les interventions sont venues d’un large éventail d’organisations ayant de nombreuses années d’engagement dans la coopération internationale. Beaucoup parmi elles ont très bien su puiser dans cette expérience, pour commenter les stratégies visant à rendre l’aide plus efficace (en particulier dans les mémoires plus détaillés qui ont été affichés sur le site de l’ACDI).

Je suis sûr que vous avez noté, comme nous, quelques messages constants et largement partagés par (presque) tous les secteurs particuliers ou les organisations qui ont témoigné :

1. Beaucoup ont exprimé avec force l’idée que le seul et ultime but de l’ACDI consistait à se concentrer sur la réduction de la pauvreté, ou son élimination. Aux audiences d’Ottawa vous avez signalé les implications qu’avaient, sur la sécurité humaine, la calamité et les crimes survenus à New York ainsi que la réponse au terrorisme. Comme je l’ai souligné moi-même à Ottawa, la sécurité humaine est intimement liée à l’expansion de la solidarité humaine et au choix de la justice, à l’action concertée avec ceux qui se perçoivent exclus en permanence des bénéfices de l’ordre mondial. La coopération au développement international, et l’aide en particulier, canalise d’une manière vitale l’expression de la solidarité canadienne. L’ACDI est privilégiée car, parmi les ministères fédéraux, elle est la seule institution à concentrer toutes ses ressources et son intelligence sur l’impérieuse lutte pour mettre fin à la pauvreté.

2. Concentration sectorielle et géographique. Nous avons remarqué que les suggestions de l’ACDI visant à concentrer ses efforts et ses choix soulevaient un mélange complexe de questions et de réponses chez les participants. Pour beaucoup, néanmoins, l’hypothèse commune faisant de la lutte à la pauvreté le but de l’ACDI a influencé leurs questions et leurs réponses sur la façon de déterminer les pays et les secteurs. Les participants ont souscrit avec force à l’idée que l’ACDI se consacre encore plus à fond à ses priorités de développement social dans un cadre global sur la pauvreté, et qu’elle se serve d’une « lentille pauvreté » pour définir ses pays de concentration.

En fait, selon notre propre analyse des programmes bilatéraux, l’ACDI n’est pas aussi dispersée que ce que laisse croire son Rapport statistique 1999-2000 paru récemment. Au lieu d’envoyer 38 p. 100 de l’aide bilatérale aux 30 principaux pays récipiendaires, c’est 74 p. 100 de l’aide bilatérale qu’elle leur envoie, quand on exclut du calcul la programmation bilatérale régionale et l’aide humanitaire internationale (AHI). Vu l’importance et la raison d’être des programmes régionaux et le caractère imprévisible de l’AHI, la redistribution des ressources entre un plus petit nombre des 30 pays peut ne pas amener une grande amélioration de l’échelle de nos engagements pécuniaires et par conséquent de notre influence. Comme bon nombre des participants l’ont souligné, notre efficacité et notre impact tiennent davantage au rôle que peut jouer le Canada dans un pays donné, qu’avec la somme absolue des dollars qu’il consacre aux programmes bilatéraux.

Mais s’il faut choisir des « pays de concentration », tous conviennent que les critères relatifs à la réduction de la pauvreté devraient être le facteur déterminant. Il est donc d’autant plus important comme nous l’avons suggéré en juillet, dans notre note préparatoire sur le document Pour une aide plus efficace (APE), que l’ACDI prépare à l’avance une analyse complète sur les déterminants de la pauvreté et la façon dont la coopération internationale canadienne va aider à réduire la pauvreté. À défaut de quoi nous craignons, comme un participant l’a dit aux audiences d’Ottawa, que ces choix servent encore les considérations bureaucratiques, politiques et économiques du pays, au lieu de s’ancrer dans une analyse de la pauvreté. Or, cette analyse n’apparaît pas dans la version actuelle de APE.

Vous aurez noté aussi, j’en suis sûr, que de nombreux participants ont exprimé leur intérêt que l’ACDI retienne pour ses stratégies par pays une perspective indépendante fondée sur des méthodes vraiment inclusives pour déterminer les priorités de réduction de la pauvreté à l’échelle des pays. Beaucoup n’ont cessé d’avertir l’ACDI de ne pas chercher trop rapidement à harmoniser son orientation avec les Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) du FMI et de la Banque mondiale. Pour de nombreux pays, ces documents sont un autre mécanisme imposé sans aucune négociation sociale et politique véritable leur permettant de s’approprier réellement les plans de lutte à la pauvreté. Bien que l’on respecte les motivations visant la collaboration des donateurs et l’harmonisation des méthodes pour plus de responsabilité, des avertissements similaires ont été exprimés concernant les ressources mises en commun pour les SWAPs.

3. Le déliement de l’aide canadienne. Vous l’avez entendu : la communauté des ONG et beaucoup d’autres sont d’accord avec le déliement de l’aide canadienne. Vous avez invité les participants à réfléchir aux répercussions de cette politique, ce à quoi j’ai répondu lors des audiences à Ottawa. À notre avis, le déliement de l’aide n’est pas une fin en soi. Tout comme les règlements uniformisés de libéralisation économique ne contribuent pas nécessairement à une croissance économique favorable aux pauvres, la libéralisation du régime d’aide pourrait ne pas leur profiter non plus. Le déliement de l’aide n’a qu’une seule raison d’être : rendre l’aide canadienne plus apte à contribuer à éliminer la pauvreté. La mise en œuvre d’une politique de déliement de l’aide doit donc s’orienter sur les objectifs d’un mécanisme particulier pour ce but. Avec cette perspective en tête, le CCCI a préparé une note d’information relative au contexte, les questions et des propositions concernant le déliement de l’aide canadienne. Je l’ai jointe à cette lettre.

Les enjeux ne sont pas simples, cela est clair. Et comme plusieurs questions soulevées durant la consultation, ils exigent une analyse plus approfondie, et des propositions plus fines. En résumé le CCCI préconise un plus grand déliement de l’approvisionnement en biens et services qui est lié à la mise en œuvre de l’aide canadienne et notamment de l’assistance technique bilatérale. Il a toutefois une préférence particulière pour l’approvisionnement en biens et en compétences techniques des pays en développement. Nous favorisons un déliement majeur du processus concurrentiel de demande de soumission pour les projets bilatéraux canadiens, en ce qui concerne tous ceux actuellement admissibles à soumissionner dont les ONG, compte tenu des considérations pratiques touchant les seuils dollar, la responsabilité, et le calendrier des projets. Nous favorisons la révision des arrangements actuels de liaison de l’aide alimentaire en vue de donner priorité à l’achat des denrées dans le pays ou la région, avant de puiser dans les stocks alimentaires canadiens. Les changements dans tous ces domaines aideraient à ancrer les relations d’aide du Canada dans la mise en valeur des capacités des pays du Sud à réduire la pauvreté et la prise en charge de leur développement, comme cela est exprimé dans APE.

Toutefois, nous ne croyons pas qu’en déliant les mécanismes adaptés pour les programmes de la Direction générale du partenariat canadien l’ACDI ferait avancer les buts qu’elle vise avec ces mécanismes. À notre avis, l’objectif global de ces programmes est de favoriser l’expression civile de l’adhésion du public canadien au développement et la citoyenneté mondiale. Les organisations canadiennes acheminent leur appui par leurs homologues des pays en développement avec qui elles sont en partenariat durable. En répondant, l’ACDI reconnaît la valeur intrinsèque des partenariats organisationnels qui s’installent dans la société canadienne et qu’on ne peut réduire aisément à un rapport contractuel à court terme exposé au processus des soumissions internationales. À cet égard, et après des entretiens cette semaine avec des responsables du ministère de la Société civile (R.-U.), nous remarquons que le Department for International Development (DFID) anglais a résolu, pour ces mêmes raisons, que la politique de déliement total de l’aide britannique ne s’appliquerait pas aux fonds du DFID pour les projets, pour ne pas bloquer les ententes de partenariat avec les ONG du Royaume-Uni.

4. Engagement du public canadien. Dans APE, nous avons noté avec une inquiétude presque unanime l’absence de toute discussion substantielle sur l’engagement des Canadiens et sur leur rôle en tant que citoyens du monde. Toute stratégie de lutte efficace contre la pauvreté dans le monde exige que l’on se transforme soi-même autant que les gens vivant dans la pauvreté, comme l’a expliqué un intervenant de Saskatchewan. Or, l’une des forces du travail réalisé au Canada pour le développement international est l’engagement des Canadiens. Il faut miser sur cette force. Au cours des mois à venir, l’ACDI doit élaborer de toute urgence un cadre opérationnel global incluant les ressources humaines et financières, pour mettre en œuvre sa stratégie actuelle d’engagement du public. Le CCCI entend soumettre son propre raisonnement sur un tel cadre, plus tard cet automne. Nous espérons que l’ACDI engagera notre collectivité tandis que nous œuvrons ensemble pour associer de plus près les Canadiens, comme bénévoles et comme participants, au débat sur les politiques et à l’éducation du public sur les grands problèmes mondiaux, les deux fonctions s’avérant encore plus urgentes depuis les terribles événements des dernières semaines.

5. Ancrer le mécanisme adapté dans le APE. Madame la ministre, vous connaissez très bien la nature des préoccupations du CCCI quant aux contraintes que le APE, dans sa version actuelle, peut faire peser sur les choix de programmation des ONG canadiennes dans le cadre du mécanisme adapté de la Direction du partenariat canadien. Tout au long de votre tournée du pays, je le sais, vous avez entendu ce refrain qui vous est familier , de même que la préoccupation plus générale que le APE semble trop dépendre des approches de programmation de gouvernement à gouvernement, et l’exigence de comprendre plus à fond le rôle et l’apport des acteurs de la société civile, tant au Sud qu’au Canada.

Je ne répéterai pas ces arguments ici. Je voulais toutefois vous assurer à nouveau que notre milieu est ouvert au changement. Nous avons dit que ces changements devraient s’inspirer des approches qui ont bien servi l’ACDI dans ses rapports avec la société civile d’ici – partenariats justes, souplesse, promotion des buts généraux de l’ACDI, et possibilités d’innovation – et qui ont créé l’espace où les ONG ont pu le mieux contribuer aux efforts pertinents et efficaces du Canada pour aider, au cours des 30 dernières années.

J’ai noté durant les audiences d’Ottawa que l’APE dans sa version actuelle n’aborde pas les tensions complexes opposant la volonté de se donner des priorités plus stratégiques mieux centrées et une approche de l’aide qui fasse une place plus inclusive, plus créative et plus dynamique à la société civile. Pour être franc, le milieu des ONG n’a encore aucune bonne idée à proposer. Il doit garder les choix ouverts pour l’examen plus approfondi et systématique de ces questions que la Direction générale du partenariat canadien, avons-nous compris, entend lancer au cours des mois à venir. Nous craignons que le langage de l’actuel APE ne verrouille une approche – étroitement alignée sur les stratégies des programmes pays pour les pays de concentration – qui exclue toute autre approche ou choix pouvant émerger de l’examen prochain par la DGPC. Un tel verrouillage serait dommage à la fois pour l’ACDI et pour ses partenaires de la société civile.

Les membres du CCCI apprécient énormément d’avoir pu commenter Pour une aide plus efficace de façon inclusive et ouverte. Nous savons que vous avez écouté avec attention, et nous espérons qu’un grand nombre de nos préoccupations seront prises en compte dans la rédaction de la version finale pour le cabinet. Je suis comme toujours ouvert pour discuter de toute question susceptible de vous gêner à la suite des audiences.

Ayant lu un grand nombre des commentaires, je suis aussi très conscient de la complexité de ces questions. Je pense que vous-même reconnaîtrez que ces questions très difficiles – analyse plus approfondie de la pauvreté pour encadrer les choix, application d’une politique pour délier plus avant l’aide canadienne, mécanisme adapté à situer dans les approches pour rendre l’aide de l’ACDI plus efficace, mise en œuvre de la stratégie d’engagement public – exigent peut-être un dialogue politique plus approfondi et plus spécifique, avec les parties intéressées, au cours des mois à venir. J’ai hâte que ces occasions se présentent, et je vous offre toute la collaboration du CCCI pour ce travail.

Vous avez été témoin, ces dernières semaines, de l’engagement profond de nombreux Canadiens et Canadiennes désirant s’atteler ensemble à la tâche pour contribuer avec le plus d’efficacité possible à faire reculer la pauvreté dans le monde. J’ai hâte de travailler avec vous et avec les responsables de l’ACDI pour transformer ce but en une réalité, à la fois pour l’ACDI et pour nos membres.

Je vous prie d’agréer mes salutations respectueuses,

Le président-directeur général,

Gerry Barr

c.c. Len Good, Président de l’ACDI
Janet Zukowsky, vice-présidente, Direction du partenariat, ACDI.


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