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Le plan budgétaire fédéral 2000
Analyse de la dimension internationale par le CCCI

Faits saillants

  • L’APD canadienne, à 0,25 p. 100 du PNB pour 2000-2001, poursuit sa chute malgré une très faible augmentation de l’enveloppe d’aide internationale.
  • Les nouvelles ressources dont disposera l’ACDI pour ses nouveaux programmes pendant les trois prochaines années demeurent très modestes.
  • Le Canada emboîte le pas au Royaume-Uni et aux États-Unis en promettant d’annuler la totalité de ses créances bilatérales envers les pays pauvres très endettés et fait une contribution substantielle au fonds fiduciaire du FMI et de la Banque mondiale pour l’annulation de la dette multilatérale.

L’APD canadienne poursuit sa chute

Lors de sa visite au Sénégal en novembre dernier, le premier ministre s’était engagé à augmenter l’aide étrangère canadienne; or, avec le budget 2000, la courbe descendante de l’aide publique au développement (APD) canadienne se poursuit. " Nous sommes un pays fortuné, et nous devons partager avec les autres ", avait déclaré le premier ministre, précisant que l’aide étrangère devait progresser au moins au même rythme que l’économie. Le budget 2000 désavoue cet engagement et trahit la vision étroite du gouvernement quant au rôle international du Canada au XXIe siècle.

À l’échelle internationale, la générosité du Canada se mesure à la proportion du produit national brut (PNB) consacrée à l’APD. Dans le budget 2000, il n’est même plus fait mention de l’objectif internationalement convenu de 0,7 p. 100 à cet égard. Après avoir plafonné à 0,5 p. 100 au début des années 90, le ratio du Canada a chuté à 0,30 p. 100 en 1998 et devrait tomber à 0,25 p. 100 en 2000-2001 et à 0,24 p. 100 en 2002-2003.

Les ONG canadiennes réclament une relance planifiée de l’APD vers un objectif de 0,35 p. 100 pour 2005-2006 en vue de contribuer au développement humain en luttant contre la pauvreté. Non seulement le gouvernement ne fait-il rien pour arrêter la baisse des années 90, mais ce que le Canada est prêt à partager avec les pays en voie de développement continue de diminuer par rapport à son économie, même si celle-ci, selon le ministre des Finances, " est l’une des plus fortes des pays du G-7 " (discours du budget 2000).

Ainsi, le Canada ne se classe plus parmi les pays les plus généreux du monde : sur 21, il est passé du 7e rang au début des années 90 au 11e rang en 1998. Le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE vient de publier son rapport annuel 1999, où il analyse la baisse générale de l’APD depuis 1992. Jusqu’en 1998, l’effort canadien a fléchi, accumulant une baisse de plus de 5 milliards de dollars américains. Seules l’Italie, la Finlande, la Suède et la France affichent un recul plus prononcé. Le budget 2000 ne fera qu’accentuer ce déficit pour le Canada au cours des prochaines années.

Le Canada a été l’un des grands promoteurs des objectifs du CAD en matière de scolarisation et de soins de santé primaires et en ce qui concerne la réduction de moitié du nombre de personnes vivant dans la pauvreté absolue d’ici l’an 2015. Les données du Budget 2000, nous portent à croire que le Canada, à l’approche de l’examen quinquennal des suites données au Sommet de l’ONU sur le développement social, renoncera à verser sa juste part pour atteindre ces objectifs. Ainsi, selon OXFAM International, les bailleurs de fonds doivent verser 8 milliards de dollars US de plus chaque année pour que l’on atteigne l’objectif énoncé d’universalisation de l’éducation sur la planète d’ici à 2015. La part du Canada se serait montée à 4 p. 100, soit 325 millions, au début des années 90. Moins de la moitié des réductions effectuées entre 1992 et 1998 aurait été suffisant pour atteindre cet objectif. Le budget 2000 pourrait ne laisser à l’ACDI qu’un maigre 57 millions de dollars pour tous ses nouveaux programmes en 2000-2001.

ACDI et APD : projections des trois prochaines années

Pour la première fois cette année, le budget comporte des projections portant sur l’APD canadienne des trois prochaines années (jusqu’en 2002-2003) (voir plus loin le tableau 1). Selon le ministère des Finances, le budget de l’ACDI augmentera de 100 millions de dollars en 2000-2001, de 145 millions en 2001-2002 et de 190 millions en 2002-2003. Ces montants s’ajoutent aux engagements pris dans le budget fédéral 1999 au sujet de l’enveloppe d’aide internationale (EAI).

Or, dans le budget 1999, le ministre des Finances avait annoncé pour 2000-2001 l’ajout de 75 millions à l’EAI de base de 1 911,2 millions de 1998-1999, tout en promettant que ce montant deviendrait par la suite l’EAI de base. Le ministre avait aussi ajouté 50 millions à l’EAI de base pour 1999-2000. Selon le ministère des Finances, les nouvelles ressources non engagées pour l’EAI sont les suivantes pour chaque année :

1998-1999 1 911,2 millions $

1999-2000 1 911,2 $ + 50 $ = 1 961,2 millions $

2000-2001 1 911,2 $ + 75 $ + $105 = 2 091 millions $ (l’ACDI ne dispose que de 100 $ sur les 105 $)

2001-2002 1 991 $ + 145 $ = 2 136,0 millions $

2002-2003 1 991 $ + 190 $ = 2 181,0 millions $

Toutefois, malgré une augmentation de 125 millions, une mesure importante de cette année a un effet de massue sur les nouvelles ressources dont l’ACDI dispose effectivement pour ses nouveaux programmes. Dans les deux derniers budgets, le ministre des Finances avait imputé aux années précédentes un " versement par anticipation " de sa quote-part à l’ONU, ce qui libérait ces ressources pour l’année en cours. Dans le budget 2000, le ministre des Finances ne répète pas cette opération. Par conséquent, l’ACDI devra prélever environ 68 millions de dollars des nouvelles ressources qui seront mises à sa disposition pendant le prochain exercice aux fins des programmes multilatéraux.

Cette omission réduit radicalement l’ampleur de l’augmentation du budget de l’ACDI pour les trois prochaines années. En effet, ces paiements doivent désormais être soustraits des augmentations destinées à l’Agence dans le budget 2000 et de la partie (inconnue) qui lui sera attribuée dans la différence de 25 millions entre l’augmentation en 1999-2000 et celle de 2000-2001 prévues dans le budget 1999. Par conséquent, les ressources disponibles pour les nouveaux programmes pendant chacune des trois années suivantes (toutes autres choses étant égales), se chiffrent somme suit :

2000-2001 25 $ + 100 $ - 68$ = 57 millions $

2001-2002 45 millions $

2002-2003 45 millions $

Ainsi, le total cumulatif des nouvelles ressources mises à la disposition de l’ACDI sur trois ans, déduction faite des quotes-parts à l’ONU, s’élève à environ 300 millions $
[125 $ + 170 $ + 215 $ – (68 x 3) = 306 millions $].

Le CCCI recommandait un minimum de 300 millions pour l’enveloppe d’aide internationale en 2000-2001 (en plus de l’annulation de la dette), comme montant requis d’urgence pour respecter les engagements du Canada en matière de développement humain axé sur la lutte contre la pauvreté. Il avait proposé un échéancier consistant à ajouter 300 millions pendant chacune des cinq prochaines années (en plus d’une base révisée pour chaque année). Selon cette proposition, l’EAI aurait gagné au total 1,8 milliard de dollars en trois ans; or, le budget a ajouté 605 millions, soit le tiers de la somme demandée.

Le CCCI milite vigoureusement pour que l’ACDI centre encore davantage son action sur la réduction de la pauvreté et améliore l’efficacité de son programme d’aide internationale. Depuis quelques mois, l’intérêt manifesté par la nouvelle direction de l’ACDI à l’égard d’un grand nombre de ces revendications était de bon augure. Cependant, si l’argent n’est pas le premier facteur déterminant de ce virage, il est à craindre que la maigreur des ressources nouvelles complique énormément toute tentative de lancer de nouvelles initiatives et d’essayer de nouvelles stratégies pour lutter contre la pauvreté.

Selon les documents du budget, l’ACDI administrera les nouvelles ressources (100 millions en quatre ans, y compris 1999-2000) que le gouvernement octroie sur le plan international au fonds fiduciaire pour l’environnement et à d’autres initiatives visant à contrer le changement climatique. De cette somme, 15 millions sont destinés au controversé Fonds pour le carbone de la Banque mondiale. Ce fonds permettra aux pays industriels de réduire les investissements qu’ils doivent consentir pour réduire les émissions de carbone en investissant dans des projets (moins coûteux) de réduction du carbone dans le Sud, ce qui, font valoir certains observateurs, équivaut à transformer un bien commun universel – l’atmosphère – en bien commercial. (On trouvera une analyse de la question dans le site web du Sierra Club du Canada : http://www.sierraclub.ca/national.)

On peut toutefois se féliciter du fait que le budget alloue pour la première fois 10 millions de dollars pendant chacune des deux prochaines années au soutien des activités du MAECI visant la sécurité humaine. Cette initiative devrait réduire les disputes de coulisse que suscite le besoin d’attribuer des ressources de l’ACDI aux actions lancées par le MAECI pour la sécurité humaine.

Hausse spectaculaire des dépenses en matière de défense

Alors que l’intérêt du Canada à l’égard du développement humain à long terme dans les pays les plus pauvres se traduit en chiffres très modestes, le budget 2000 attribue 2,3 milliards de dollars au ministère de la Défense (dont 400 millions pour le Kosovo en 1999-2000). Cet investissement hautement disproportionné dans l’action canadienne en situation de conflit (près de trois fois la somme consacrée au développement humain dans l’EAI) n’est accompagné d’aucune indication selon laquelle le gouvernement serait prêt à revoir ses priorités et ses présupposés actuels en matière de défense (à savoir que le Canada a besoin d’entretenir des forces armées prêtes au combat sur la terre, en mer et dans les airs). Le CCCI joint sa voix à celle de Project Ploughshares, qui réclame une révision en règle des priorités du Canada en matière de défense à la lumière de la prédominance accordée à la sécurité humaine dans le secteur des affaires étrangères. Avant de consentir des injections massives en équipement et en moyens militaires, il faut savoir exactement de quoi on a besoin pour assurer le maintien de la paix et l’action humanitaire.

L’annulation de la dette : un geste à saluer, bien que timide par rapport aux objectifs du Jubilé

Le budget 2000 nous apprend que notre pays effacera 100 p. 100 de la dette que doivent au Canada (plus exactement à la Société pour l’expansion des exportations et à la Commission canadienne du blé) 19 des pays les plus pauvres lourdement endettés (soit tous les pays très endettés dont le Canada est créancier). Bien que cette mesure ne réponde pas entièrement à la demande formulée pour le Jubilé, on la doit tout de même à l’intense campagne lancée il y a un an par les Églises et les organisations non gouvernementales canadiennes. Il s’agit d’une amélioration substantielle par rapport à la petite liste de pays que le premier ministre avait publiée en mars 1999. Cependant, ces pays devront se soumettre à plusieurs épreuves avant de pouvoir profiter de ce geste. La plus grande de ces épreuves est liée à l’entente révisée portant sur les pays pauvres très endettés (PPTE) conclue aux rencontres du FMI et de la Banque mondiale en septembre 1999, à savoir trois années d’ajustements structurels vigoureux préalables. Ces conditions pourraient, en définitive, saper les avantages à long terme que ces pays pourraient tirer des ressources libérées par l’annulation de la dette en les affectant aux besoins d’éducation et de soins de santé primaires des pauvres.

L’annulation de la dette bilatérale n’a aucun effet budgétaire sur l’EAI. La totalité du montant (environ 1 milliard de dollars) sera imputée à des comptes non budgétaires. La radiation comme telle aura lieu l’année où le pays aura rempli ses obligations comme PPTE. Le montant sera ajouté à l’APD de l’année en cause, ce qui augmentera la valeur nette de l’APD et se répercutera sur le rapport APD-PNB (vraisemblablement à partir de 2002). Le Canada verse aussi une contribution substantielle (175 millions de dollars) au fonds fiduciaire des PPTE du FMI et de la Banque mondiale. Jusqu’ici, le Canada refusait de faire ce geste, prétendant que le FMI et la Banque mondiale disposent des ressources nécessaires pour assumer une bonne partie de l’annulation de la dette multilatérale. Les 175 millions seront inscrits dans l’EAI 1999-2000 et n’auront aucun effet sur 2000-2001.

Les pays bailleurs de fonds ont promis officieusement que l’annulation de la dette serait comptabilisée à part dans la considération du respect de leurs engagements relatifs à l’APD consacrée au développement à long terme. Dans le cas du Canada, on peut se féliciter de l’annulation de la dette bilatérale, mais est-ce seulement une coïncidence si les sommes destinées aux fonds en fiducie des PPTE (et les 35 millions pour l’environnement) sont imputées en 1999-2000 tandis qu’il n’y a plus d’argent pour payer par anticipation la quote-part de l’ONU au nom de l’ACDI?

Tableau 1 : APD : projections du CCCI
(Selon les données fournies par le ministère des Finances)

 

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

Millions de $ can.

 
EAI de base 1 961,0 1 991,0 1 991,0 1 991,0
Augmentation pour l’ACDI   100,0 145,0 190,0
Sous-total : EAI révisée 1 961,0 2 091,0 2 136,0 2 181,0
 
Fonds de réduction de la dette du FMI et de la Banque mondiale 175,0      
 
Fonds fiduciaire pour l’environnement et changement climatique 35,0 10,0 25,0 30,0
 
Sécurité humaine (MAECI) *   10,0 10,0 10,0
 
Total 2 171,0 2 111,0 2 171,0 2 221,0
 
Redressement de l’EAI * 302,0 278,0 287,0 278,0
 
APD estimée 2 473,0 2 388,0 2 448,0 2 498,0
 
PNB estimé 912 800,0 964 100,0 1 011 500,0 1 062 100,0
 
Ratio APD/PNB 0,27 p. 100 0,25 p. 100 0,24 p. 100 0,24 p. 100

 * Il faut corriger le montant de l’enveloppe d’aide internationale (EAI) pour tenir compte de l’effacement de la dette bilatérale, de l’aide aux réfugiés pendant leur première année au Canada (en 1999-2000, on estime que 20 millions de dollars ont été ajoutés pour les réfugiés du Kosovo au Canada), d’une partie des dépenses imputables aux étudiants du Sud au Canada et de la suppression des pays en transition qui ne sont pas admissibles dans le calcul de l’APD (Russie, etc.). La somme attribuée au MAECI pour la sécurité humaine est comptabilisée comme APD à hauteur de 50 p. 100 puisqu’on ne sait pas encore exactement à quoi servira ce montant.


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