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Note d’information no 4 sur l’APD du Canada
CCCI/En Commun
Rapport du vérificateur général sur l’ACDI

Octobre 2000

Le 18 octobre dernier, le vérificateur général a publié les derniers chapitres de son rapport 2000 sur les dépenses du gouvernement. Ce rapport contient un chapitre intitulé « Agence canadienne de développement international : La gestion des marchés et des accords de contribution » (chapitre 14). La présente note d’information résume les principales questions et recommandations figurant dans ce chapitre. On peut consulter le texte intégral du chapitre à www.oag-bvg.gc.ca.

Le Bureau du vérificateur général a procédé à l’examen de 33 marchés bilatéraux et accords de contribution par référence au Règlement sur les marchés de l’État, aux lignes directrices du Conseil du Trésor, à la règle de l’équité et de la transparence, aux exigences de fonctionnement et aux besoins de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) en matière de développement. Un certain nombre de ces marchés avaient été adjugés avant la mise en place en 1997 du Projet pilote sur la concurrence ouverte.

La vérification a également porté sur le cadre de contrôle de 7 accords de financement de programmes de la Direction générale du partenariat canadien (Division des ONG). Les six pays choisis ont été le Pérou, la Chine, l’Inde, le Cameroun, l’Égypte et le Mali.

Une fois tenu compte des modifications apportées depuis 1997 au processus de passation des marchés, le vérificateur général estime que l’ACDI gère et contrôle la procédure de passation des marchés conformément aux règlements du gouvernement et à ses propres politiques, ainsi qu’en fonction de ses besoins en matière de développement. Néanmoins, il a aussi exprimé des réserves dans plusieurs domaines qui sont les suivants :

A) Marchés bilatéraux et accords de contribution

  • L’ACDI a régulièrement utilisé les accords de contribution dans approximativement la moitié de ses relations avec les agences et sociétés d’exécution canadiennes. En vertu du Règlement sur les marchés de l’État, les accords de contribution à fournisseur unique doivent être utilisés exclusivement pour les propositions spontanées dont les organismes d’exécution ne relève pas du gouvernement. Le vérificateur général a repéré un certain nombre de cas (6 sur 11 des marchés examinés) où les accords de contribution ont été utilisés relativement à des projets qui sont nés d’un dialogue de l’ACDI avec le gouvernement d’un pays en développement ou qui ont été élaborés par un agent d’exécution avec lequel l’ACDI avait pris contact. Les conditions de passation des marchés avec l’Agence ont été révisées et énoncées clairement dans le Guide des gestionnaires de l’ACDI dans la passation des marchés, diffusé officiellement en mai 2000.
  • Le vérificateur général a fait référence au rapport 1999 sur l’examen du rendement du Projet pilote d’invitation ouverte à soumissionner où il était écrit que les modalités des accords de contribution concernant les propositions spontanées n’étaient ni bien comprises ni appliquées par les agents de l’ACDI. Cette dernière et la ministre Minna ont répondu que les accords de contribution étaient des mécanismes très efficaces pour stimuler la coopération pour le développement, mais que l’ACDI « développerait un cadre plus structuré pour mieux orienter les décisions concernant l’utilisation des accords de contribution ». Les modalités d’attribution des subventions et des contributions de l’ACDI ayant trait aux programmes géographiques bilatéraux doivent être renouvelées et approuvées par le Conseil du Trésor en mars 2001.
  • Le vérificateur général a relevé de nombreux cas (la moitié des projets examinés) où des attentes irréalistes ou imprécises quant aux résultats à obtenir avaient été intégrées aux projets. Plusieurs raisons expliquent cet état de choses : 1) la concurrence pour l’obtention du financement qui incite à dépeindre des résultats très optimistes même si l’expérience montre que des attentes plus modestes seraient plus réalistes; 2) les soumissionnaires qui sont obligés de rédiger une soumission présentant tous les résultats escomptés énoncés dans l’appel d’offres, même si ceux-ci leur paraissent surévalués; 3) un processus de sélection qui tient pour réalistes les résultats escomptés énoncés dans la proposition. L’ACDI a récemment élaboré un cadre de gestion axée sur les résultats qui permettra de déterminer de façon plus réaliste les objectifs et les résultats escomptés.
  • Seuls un très petit nombre de projets bilatéraux (5 p. 100) exigent des évaluations environnementales aux termes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, mais même dans ces cas, l’ACDI n’a souvent pas respecté la Loi et a omis de verser les documents requis dans le registre public pour permettre au public canadien de participer au processus d’évaluation environnementale. L’ACDI a récemment approuvé de nouvelles directives pour faire en sorte que la Loi soit respectée.
  • L’ACDI ne possède pas de système d’évaluation du rendement des agences d’exécution à cause du travail que cela implique et par crainte que la divulgation de ce genre d’information ne donne lieu à des poursuites. Les entrepreneurs sont évalués seulement sur la qualité de la soumission qu’ils ont présentée en réponse à une proposition donnée.
  • Le vérificateur général a enjoint l’ACDI de prêter plus d’attention aux hypothèses clés jugées essentielles à la réussite des projets. Les contractuels indépendants chargés de surveiller et de mettre en oeuvre les projets doivent se préoccuper des changements relatifs aux hypothèses critiques (par exemple l’environnement politique, la participation des pays hôtes). Le processus du projet doit prendre en compte plus explicitement les changements éventuels (examens formels du projet à certains stades et portes de sortie permettant de mettre fin à un projet qui a peu de chances d’aboutir aux résultats clés attendus).
  • Le vérificateur général a félicité l’ACDI pour la façon dont elle surveille de près les projets au moyen des rapports d’avancement, mais il a souligné que « l’ACDI et les agences d’exécution ont exprimé leur frustration en raison des attentes concernant ces rapports et du temps mis pour les produire ». En mai 1999, la Direction générale de l’examen du rendement de l’ACDI a publié le Guide d’établissement du rapport sur le rendement du projet à l’intention des partenaires canadiens et des agences d’exécution.

B) Accords conclus par la Direction générale du partenariat canadien

  • Bien qu’il reconnaisse que la Direction générale du partenariat canadien (DGPC) a pour principale mission de gérer ses relations avec ses partenaires de programmes au niveau des institutions, et non au niveau des projets, le vérificateur général s’inquiète de ce que la DGPC n’a pas été en mesure d’offrir beaucoup d’information précise sur les résultats atteints par ses partenaires du point de vue du développement. En février 2000, la DGPC a fait paraître le Guide de la Direction générale du partenariat canadien sur la préparation du Rapport sur le rendement, à l’intention de ses partenaires au Canada et dans les pays en développement (qui peut être consulté sur le site Web de l’ACDI). La ministre a assuré la DGPC qu’elle n’exigera pas de rapports détaillés sur les résultats par projet pour les ONG financées par programme.
  • Le vérificateur général a relevé que les évaluations institutionnelles avaient peu de répercussions sur le niveau révisé du financement accordé aux partenaires, lequel était fondé dans la plupart des cas, sur les niveaux historiques moins les compressions générales découlant des restrictions des dépenses gouvernementales dans la période 1996-1997 à 1998-1999.

    Le vérificateur général a recommandé que le Rapport sur le rendement présenté au Parlement par l’ACDI chaque année contienne une information plus pertinente et exacte sur la DGPC. Il faut que le rapport mette en contexte l’information sur les réalisations en fournissant des précisions sur les résultats attendus ou les ressources utilisées pour les atteindre. Le vérificateur général a également réfuté les chiffres présentés par l’ACDI dans son dernier rapport sur le rendement, à savoir que pour chaque dollar versé par la DGPC, les partenaires avaient versé 1,19 dollar. Selon les calculs du vérificateur général, ce dernier chiffre se situe en fait autour de 0,57 dollar. Les notations fournies par les agents de projet au sujet des chances des projets d’atteindre les résultats escomptés par les partenaires ont été jugées trop optimistes -- les vérificateurs ont souscrit à ces notations seulement dans un des sept cas examinés.

C. Carences du nouveau système d’information de l’ACDI

Le rapport a indiqué que l’introduction du nouveau système d’information et du module outil de gestion axée sur les résultats n’a permis d’intégrer ni les données financières ni les données sur les marchés et sur le rendement servant à la gestion du projet. Les vérificateurs n’ont pas pu déterminer si l’Agence avait des plans précis visant le perfectionnement de ce système en vue d’intégrer ces améliorations.

Brian Tomlinson
Équipe Orientation politique, CCCI
btomlinson@ccic.ca
 


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