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Les approches sectorielles dans la coopération au développement : Quels sont les enjeux ?

Brian Tomlinson
Équipe Orientation politique
Novembre 2000

Dans les années 90, certains donateurs (surtout en Europe) ont fait l’essai des approches sectorielles dans le processus d’aide. Plus récemment, l’ACDI a analysé cette expérience et en a tiré certaines leçons dans le cadre de sa démarche visant à mettre davantage l’accent sur la prise en charge locale des priorités et des programmes de développement, sur les stratégies intégrées et la cohérence des politiques, et sur une meilleure coordination entre les intervenants.

Qu’entend-on par « approches sectorielles » et quelle est la position de l’ACDI ?

« L’approche sectorielle est une méthode selon laquelle s’accomplit le travail à la fois distinct et conjoint de l’État et des donateurs…Les caractéristiques propres à l’approche sectorielle sont que toutes les sommes importantes affectées à un secteur servent au soutien d’un seul et unique programme de politiques et de dépenses, sous la direction du gouvernement, selon des démarches communes dans tout le secteur et en vue d’en arriver éventuellement à suivre les modalités gouvernementales pour ce qui est de débourser et de rendre compte de tous les fonds. » (Foster et coll. 2000, pp. 8-10)

Cette définition constitue davantage un objectif pour les approches sectorielles que ce que l’on constate dans la pratique actuelle des donateurs, où l’on voit un large continuum : projets hors programme, fonds réservés (à des projets) au sein d’un cadre stratégique d’un secteur gouvernemental, soutien budgétaire à un secteur en collaboration avec d’autres donateurs et soutien budgétaire du gouvernement non lié à un secteur donné. Toutes ces approches présupposent, au plan des politiques, un dialogue plus soutenu avec les gouvernements des pays en développement. Dans les années 90, l’ACDI s’est rarement aventurée au-delà de l’aide à des projets pour entreprendre des activités visant à répondre aux objectifs d’une politique d’un secteur gouvernemental (p. ex. : appui au secteur de l’éducation du Mali et au secteur de la santé et de la démographie au Bangladesh).

Depuis l’an dernier, le président de l’ACDI, Len Good, s’est dit soucieux de voir l’ACDI mieux centrer ses stratégies sur l’allégement de la pauvreté et le développement durable. Selon lui, les activités de l’ACDI sont trop étendues sur le plan géographique et s’intéressent à un trop grand nombre de secteurs. L’ACDI devrait moins se concentrer sur les projets et adopter une démarche mieux coordonnée à l’égard d’un secteur donné. Dans le Cadre d’action que la ministre Minna a annoncé en septembre 2000 pour les quatre priorités de développement social de l’ACDI, il est précisé que l’ACDI collaborera de près aux stratégies sectorielles, notamment en ce qui concerne les priorités relatives à l’éducation de base et celles portant sur la santé et la nutrition. Dans ces deux seuls secteurs, les affectations annuelles de l’ACDI vont plus que doubler au cours des cinq prochaines années, puisqu’elles passeront de 193 millions à 469 millions de dollars. Plus tôt cette année, 10 millions de dollars, répartis sur cinq ans, ont été approuvés pour le soutien budgétaire non prévu dans le cadre de l’approche sectorielle de l’Ouganda à l’égard de l’éducation de base. On peut s’attendre à ce que les démarches des donateurs dans les pays de l’Afrique subsaharienne fort tributaires de l’aide seront particulièrement influencées par les approches sectorielles.

Du point de vue des donateurs officiels, les approches sectorielles semblent répondre à de nombreuses préoccupations

  • Les projets fragmentés uniques (« îles d’excellence dans une mer de sous-approvisionnement » (DFID) submergent la capacité de gestion des pays en développement, affaiblissent leurs gouvernements en attirant les meilleures ressources humaines sur le plan local et limitent la durabilité et l’efficacité de l’aide;
  • Le dialogue des donateurs fondé sur la conditionnalité n’a pas contribué à créer un contexte « favorable » au plan des politiques dans les pays en développement;
  • Les engagements sommaires des donateurs à l’égard des Objectifs de développement internationaux (réduire de moitié le nombre de personnes vivant dans la pauvreté, etc.) nécessitent de vastes approches intégrées;
  • Un regain d’attention à l’importance de la « prise en charge locale » pour une coopération au développement efficace.

Ces dernières années, les donateurs et leurs consultants ont rédigé de nombreux documents d’orientation et rapports sur les approches sectorielles. (Voir, par exemple, Foster et coll., 2000; ACDI 2000; Schacter 2000 et leurs bibliographies respectives) Les écrits que l’on peut consulter sur les approches sectorielles sont dès lors empreints des préoccupations et analyses des donateurs officiels, mais ils ne font guère état des perspectives des gouvernements des pays en développement, et encore moins du point de vue des organismes de la société civile.

Quelles sont les questions liées aux approches sectorielles en tant qu’outils efficaces pour les stratégies d’aide visant à réduire la pauvreté ?

Discussions avec les donateurs officiels L’expérience qu’ont les donateurs officiels des approches sectorielles soulève un certain nombre de questions susceptibles d’influer sur leur participation à ces approches et sur l’incidence de ces dernières pour atteindre les objectifs des donateurs (Foster et coll., 2000) :

  • Il faut que le gouvernement bénéficiaire et ses ministères aient une vision claire, que l’on tienne compte de la mesure dans laquelle les stratégies sectorielles du gouvernement sont bien ancrées, et que ces stratégies soient assorties de l’obligation de rendre compte et d’un appui politique dans les plans de dépenses du gouvernement.
  • Il faut des liens et une synergie avec d’autres processus de réforme, notamment avec le Cadre de développement global (CDG), les Documents de stratégie visant l’allégement de la pauvreté (DSAP), le Bilan commun de pays (BCP) des Nations unies et l’Initiative PPTE II. Les donateurs accorderont une plus grande attention aux « conditionnalités » de la gouvernance et à une meilleure capacité de la part du gouvernement et des ministères du pays en développement de planifier et d’exécuter les programmes destinés aux personnes vivant dans la pauvreté.
  • Les approches sectorielles peuvent-elles composer avec des processus et des priorités qui diffèrent entre leurs partenaires, y compris les préoccupations des donateurs qui ont des objectifs à atteindre dans leurs mandats et leurs politiques sur les plans de la pauvreté et de l’égalité entre les hommes et les femmes ? Quelle est l’efficacité des mécanismes de coordination des donateurs et quel est le rôle que de petits pays donateurs, comme le Canada, peuvent jouer dans le cadre d’approches sectorielles dont le financement provient essentiellement des plus grands donateurs (particulièrement de la Banque mondiale) ? Les donateurs peuvent-ils s’adapter au rythme des capacités des pays bénéficiaires ?
  • Les responsabilités et les relations se compliquent, donnant naissance à de nouvelles formes de responsabilité des donateurs à l’égard de leur gouvernement, y compris le Parlement et d’autres groupes du pays qui prônent l’aide. Tout dépend donc de la confiance que l’on place dans la façon dont les pays en développement gèrent les ressources et il faut que la responsabilité des résultats du programme sectoriel soit partagée entre tous les intervenants. Les pays donateurs peuvent-ils subsumer leurs propres intérêts et ne pas brandir le « drapeau de leur pays » lorsqu’ils font valoir les résultats obtenus sur le plan du développement ?
  • Les approches sectorielles exigent que les donateurs repensent leurs politiques d’aide liée et d’assistance technique, de même que le déploiement des effectifs sur le terrain et les compétences en matière de programmation (moins de gestion de projets, mais davantage d’analyse des politiques, de dialogue sur les politiques, d’évaluation des stratégies globales du gouvernement, de collaboration avec d’autres donateurs, etc.)

Perspectives des ONG et de la société civile Les ONG qui ont contribué par leurs écrits au Bilan de l’aide (Reality of Aid) ont fait l’éloge des approches sectorielles des donateurs, du fait qu’elles constituent « une façon plus cohérente d’améliorer la capacité des gouvernements et d’accroître la prise en charge des pays en développement ». Les approches sectorielles peuvent être, pour les pays en développement, un mode de gestion approprié, efficace et transparent des relations avec les donateurs. Les approches sectorielles reconnaissent aussi la responsabilité première des gouvernements de fournir des programmes sociaux accessibles à tous dans les secteurs de l’éducation, de la santé et de l’infrastructure essentielle. Il n’en reste pas moins que, dans le débat actuel sur les approches sectorielles, on néglige ou on semble ignorer certains enjeux et certaines tensions qui leur sont propres, par exemple :

  • Les préoccupations des donateurs à l’égard des approches sectorielles se concentrent sur les mécanismes de gestion de la coopération au développement
    En ce qui concerne les approches sectorielles, les considérations des donateurs demeurent fortement influencées par leurs propres exigences de gestion attentive des ressources en matière de développement. On ne se rend pas encore suffisamment compte du fait que ce sont les processus politiques itératifs d’un pays qui dictent en grande partie ses politiques, même dans ceux qui sont les plus tributaires de l’aide. Le développement en faveur des pauvres se résume à des considérations d’ordre politique : influer sur les leviers du pouvoir qui entretiennent la répartition inéquitable des débouchés économiques et des ressources sociales d’un pays. Le souci de reddition des comptes des donateurs les amène souvent à placer le dialogue politique au niveau national, avec une petite élite de bureaucrates. Mais pour qu’un gouvernement adopte officiellement une stratégie d’allégement de la pauvreté ou certaines stratégies sectorielles, il faut nécessairement qu’il soit tenu de rendre des comptes aux parlementaires, aux administrations locales et aux intervenants de la société civile. Plusieurs ONG comprennent la centralité de l’engagement politique général sur le plan civique (et, souvent, les conflits politiques) pour atteindre les objectifs politiques d’allégement de la pauvreté sur les plans social et économique. Les approches sectorielles peuvent dépolitiser le développement en isolant le débat politique entre des fonctionnaires externes aux accords bilatéraux et multilatéraux et leurs homologues d’optique commune au sein des gouvernements nationaux.
  • Maintien de la raison d’être des projets
    Les approches sectorielles peuvent être une option attrayante pour les gouvernements des pays en développement qui seraient appelés à gérer des milliers de projets individuels mis sur pied par des donateurs, dont les priorités et les exigences administratives diffèrent. Cependant, malgré certaines critiques plutôt acerbes à l’égard de l’approche par projets, il existe encore de bons arguments en faveur de l’appui des donateurs à des projets axés sur des stratégies d’allégement de la pauvreté (souvent exécutés par des ONG et des ING). Les projets permettent de prendre de grands risques et de faire preuve de beaucoup d’innovation (sans grandes conséquences politiques pour les gouvernements nationaux) dans l’essai de nouvelles stratégies de participation à l’allégement de la pauvreté. Comparativement à l’engagement politique, les projets peuvent influer directement sur les processus sociaux, en renforçant les intervenants sociaux exclus et, par voie de conséquence, donner les résultats escomptés, mais bien souvent non escomptés, sur les moyens d’existence des pauvres. Ainsi, les projets qui renforcent la capacité des intervenants de la société civile et qui leur permettent d’aller au-delà de la prestation de services (notamment les organismes qui sont bien ancrés dans les régions où se trouvent les pauvres) stimulent l’engagement démocratique avec le gouvernement et contribuent à rallier la population aux objectifs d’allégement de la pauvreté. Comme nous l’avons déjà précisé, cet engagement est une condition préalable à la prise en charge, mais il est également susceptible d’amener les approches sectorielles à donner suite aux préoccupations des pauvres.
  • Conditionnalité implicite
    Les approches sectorielles des donateurs font ressortir l’importance de faire des évaluations approfondies des conditions sous-jacentes requises pour assurer leur « succès ». Malgré la pertinence évidente des facteurs de gouvernance (y compris la reconnaissance des droits à l’organisation et à l’expression sociale), les conditions macro-économiques du FMI, la réforme de la fonction publique et la privatisation qui sont imposées par la Banque mondiale figurent souvent au nombre des considérations importantes. Pour les pays à faible revenu qui sont tributaires de l’aide, les approches sectorielles peuvent se traduire par une plus faible marge de négociation avec les différents donateurs, alors qu’on leur impose de soi-disant « conditions préalables » ou « facteurs de succès critiques » sous le masque d’une meilleure coordination entre les donateurs. La divulgation complète de l’information est particulièrement importante pour les ministères sectoriels, les administrations locales et la société civile des pays en développement, où les accords d’ajustement structurel du FMI et de la Banque mondiale, qui sont souvent négociés secrètement, risquent de compromettre gravement la réalisation d’une stratégie sectorielle.
  • Possibilités de participation directe des intervenants de la société civile et du gouvernement local
    Les approches sectorielles concentrent l’attention des donateurs sur les importantes stratégies du gouvernement dans les secteurs socio-économiques clés qui sont susceptibles d’influer sur les moyens de subsistance des pauvres. Parallèlement, une concentration sectorielle étroite risque d’ignorer les préoccupations de portée générale concernant l’amélioration des moyens de subsistance, les problèmes sociaux et l’égalité des sexes, qui ont une incidence sur les nombreuses dimensions de la pauvreté telle qu’elle est vécue. Le travail avec les pauvres, par l’entremise des organismes qui les représentent, des administrations locales ou des ONG bien ancrées là où ils vivent, permet d’intégrer les stratégies sectorielles aux problèmes de portée générale et spécifique dans l’optique de l’allégement de la pauvreté. Dans les débats sur les approches sectorielles, il est souvent question de l’importance de la participation, mais rarement d’un rôle précis pour les organismes de la société civile (ONG, organismes communautaires, universités, etc.). Le degré de « prise en charge » locale peut grandement dépendre des personnes que l’on trouve à la « table de négociation » et de la qualité de l’interaction entre le gouvernement et les réalités sur le terrain. C’est la mesure dans laquelle la participation résorbe l’exclusion sociale qui détermine les liens avec les initiatives d’allégement de la pauvreté. La participation des organismes de la société civile prend plusieurs formes – représentation des intérêts de la collectivité, planification générale, intégration des initiatives locales et de l’innovation dans un programme national, adoption et (ou) évaluation des résultats obtenus dans le cadre de programmes communautaires, contrôle des suivis et évaluations. De solides liens entre les ONG et la société civile des pays concernés et les ONG du Nord permettent aux donateurs d’avoir une perspective indépendante de l’authenticité de la participation de la société civile dans les plans sectoriels. Ils leur donnent aussi des moyens de renforcer ces organismes et ces réseaux.

Conclusions

De toute évidence, les ONG canadiennes à vocation internationale devraient s’efforcer de mieux comprendre les approches sectorielles et de collaborer avec leurs homologues du Sud dans le but d’évaluer les points forts et les faiblesses de la pratique actuelle, surtout dans le cas de l’Afrique subsaharienne. Le processus en cours au sein de l’ACDI, qui est en train de revoir ses orientations stratégiques à long terme, nous donne la possibilité d’infléchir son orientation à l’égard des approches sectorielles et, espérons-le, de donner à la société civile le rôle qui lui revient. Les approches sectorielles ouvrent de nouvelles possibilités de réduire le développement régi par les donateurs dans plusieurs des pays les moins nantis. Elles augmentent aussi les chances des pauvres d’influencer les politiques et les programmes socio-économiques des gouvernements qui sont susceptibles de créer des conditions propices à l’amélioration des moyens de subsistance et du développement humain.

L’ACDI, qui est un donateur relativement petit, peut accroître son influence en combinant certaines ressources et certains programmes à son engagement en faveur des approches sectorielles. Compte tenu de l’importance que l’ACDI a donnée, depuis plusieurs décennies, au renforcement des relations avec la société civile et du manque d’importance accordée à ces dynamiques dans le dialogue actuel sur les approches sectorielles, l’Agence pourrait faire une contribution de grande valeur en donnant la priorité à cette dimension dans le cadre d’une approche sectorielle réussie. L’ACDI pourrait également faire de grandes contributions aux questions d’égalité des sexes et de développement dans les approches sectorielles. Le Canada jouit d’une expérience enviable dans le développement participatif et dans les relations pour les programmes à long terme dont on peut tirer de grands enseignements.

Bibliographie

ACDI 2000. « Planification et mise en œuvre des approches sectorielles – Aperçu. Document préparé à titre de document d’information pour le Forum de discussion tenu par le président de l’ACDI sur les approches sectorielles, le 10 octobre 2000.

Collins, Tom, Higgins, Liz, 2000. « Seminar on Sector Wide Approaches with a Focus on Partnership, Seminar Report ». Atelier sur les approches sectorielles, l’accent étant mis sur le partenariat, Rapport de l’atelier. Ireland Aid, Dublin Castle (du 8 au 10 février 2000), juin 2000.

Foster, Mike et coll., 2000. CAPE, Overseas Development Institute, Londres. « A Framework Paper prepared for the meeting of the Like-Minded Donor Working Group on Sector-Wide Approaches ». Document préparé en vue de la réunion du groupe de travail de donateurs d’optique commune sur les approches sectorielles, Dublin, du 8 au10 février 2000.

Schacter, Mark, 2000. « Approches sectorielles, responsabilité et ACDI : Enjeux et recommandations », (première version), septembre 2000.

Traduit à la pige.


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