Reconstitruer l’aide canadienne
Données factuelles provenant du CCCI et de la campagne en commun

Octobre 2000

Un bilan décevant de la générosité du Canada dans le cadre de notre programme d’aide

L’aide publique au développement (APD) poursuit sa tendance à la baisse et demeure à son niveau le plus bas en 30 ans, malgré de très faibles augmentations dans le budget fédéral de 2000.

• Pour 2000-2001, on prévoit que l’APD canadienne n’atteindra que 2 507,7 millions de dollars, alors qu’elle était de 2 629 millions de dollars en 1999-2000. Comme mesure de la générosité du Canada, l’aide canadienne en pourcentage de notre PNB a chuté de 0,29 p. 100 à 0,26 p. 100 en 1999-2000 et d’un sommet de 0,49 p. 100 en 1991-1992.
• En l’absence de toute autre augmentation de l’aide dans le budget fédéral de 2001, le rapport entre l’aide canadienne et le PNB atteindra un nouveau creux de 0,24 p. 100 d’ici 2002, selon les prévisions.
• Le CCCI cherche à obtenir un montant supplémentaire de 350 millions de dollars pour l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) en 2001-2002, et l’établissement d’un plan visant un modeste objectif de 0,35 p. 100 de notre PNB d’ici 2005-2006, dans le cheminement vers l’objectif convenu aux Nations unies de 0,7 p. 100.

Comparaison de l’aide fournie par le Canada à celle des autres pays donateurs

• Dans les années 90, seules la Finlande et l’Italie ont réduit l’APD plus que le Canada (alors que 13 pays de l’OCDE ont accru leur aide). À 26 p. 100 du PNB, nous avons atteint notre plus faible niveau de générosité depuis 1965. Parmi les 21 pays donateurs qui composent le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, le Canada a chuté au 12e rang en 1999, par rapport au 7e rang en 1996.
• Les pays scandinaves, avec lesquels on compare souvent le Canada en qualité de donateur progressiste, maintiennent l’aide en pourcentage du PNB à des niveaux élevés, en dépit de leurs propres mesures de compression du déficit budgétaire. La Suède (0,70 p. 100), la Norvège (0,91), le Danemark (1), ainsi que les Pays-Bas (0,79 p. 100) dépassent tous l’objectif de 0,7 p. 100 du PNB établi par les Nations unies.
• Les engagements à l’égard de l’aide de la part des pays du Groupe des Sept diminuent. La part des pays du Groupe des Sept de l’aide totale du CAD a diminué, passant de 80 p. 100 en 1990 à 75 p. 100 en 1999. L’aide du Groupe des Sept aurait diminué davantage si le Japon et le Royaume-Uni n’avaient pas augmenté leur aide au cours des années 90, et ce, de 69 p. 100 et de 24 p. 100 respectivement. La part du Canada de l’aide totale du Groupe des Sept a diminué, passant de 5,8 p. 100 à 4,1 p. 100 de 1990 à 1999.
• En juillet 2000 à Okinawa Japon), les pays du Groupe des Sept ont rejeté la proposition du premier ministre Chrétien d’accroître leur budget d’aide de 5 à 10 p. 100 ("G7 Summit Ends with Little Action on Poverty", Globe and Mail, 24 juillet 2000, A7). En ce qui concerne le Canada, même une augmentation maximale de 10 p. 100 signifierait seulement un montant supplémentaire de 250 millions de dollars en aide canadienne. Ce niveau d’augmentation porterait notre ratio l’APD-PNB à la proportion prévue de 0,28 p. 100 en 2001-2002, qui serait inférieure à celle de 1999-2000. Le CCCI cherche à obtenir une augmentation de 350 millions de dollars pour 2001-2002.

Proportionnellement, depuis le début des années 90, l’aide canadienne a été plus touchée par les compressions budgétaires que tout autre programme fédéral.

• L’APD canadienne a régressé de 34 p. 100 en valeur réelle (sans tenir compte des effets de l’inflation) de 1991-1992 à 1999-2000. Tandis que les personnes vivant dans la pauvreté au Canada ont subi de façon disproportionnée les réductions de dépenses au titre des programmes fédéraux, ces dernières ont diminué globalement de 9 p. 100 dans le budget de 2000 par rapport aux niveaux de 1991-1992.
• L’enveloppe de l’aide internationale (utilisée principalement pour l’aide) du budget de 2000 ne représente que 1,8 p. 100 des dépenses relatives aux programmes en 2000-2001, alors qu’elle était de 2,4 p. 100 en 1991-1992.
• Les dépenses consacrées à la défense nationale ont reculé de 17 p. 100 entre 1991-1992 et 2000-2001. Ces dépenses, qui se chiffrent à 11,2 milliards de dollars en 2000-2001 sont de plus de un milliard de dollars supérieures à celles de 1998-1999, et, en termes réels, elles demeurent bien supérieures aux niveaux de 1980, au pire moment de la guerre froide.

Quel a été le sort de l’aide canadienne depuis l’élimination du déficit?

• La reconstitution de l’aide a été très lente. En 2000-2001, l’EAI du budget reste inférieure de plus de 500 millions de dollars à son niveau de 1994-1995, avant la récente période de compressions.
• Depuis 1997-1998, environ 650 millions de dollars ont été remis dans l’Enveloppe de l’aide internationale (EAI); mais cela représente moins de 25 p. 100 des réductions antérieures subies par l’aide dans les années 90. Par contre, on a rétabli près de 60 p. 100 des réductions cumulatives subies par les dépenses destinées aux programmes. La majeure partie de ce qui a été rendu à l’EAI s’est faite sur une base rétroactive par rapport au budget des années précédentes. Cela empêche de planifier de nouvelles activités à long terme, bien que cette planification soit essentielle pour réduire efficacement la pauvreté.
• Le « déficit accumulé de la coopération pour le développement » du Canada s’accroît, atteignant plus de 7,5 milliards de dollars en 2000-2001. Le déficit accumulé de la coopération pour le développement est la différence entre les niveaux d’aide calculés au moyen du ratio de 1990 entre l’aide et le PNG (0,45 p. 100) et des niveaux d’aide réels. Dans son rapport de 1999, le CAD calcule une diminution cumulative dans l’APD des donateurs de 88,7 milliards de dollars US entre 1992 et 1998, un montant qui aurait suffi à répondre aux objectifs de développement international récemment adoptés (voir plus loin) pour assurer l’éducation de base universelle, la survie maternelle ou réduire la mortalité infantile.
• Le gouvernement a sous-estimé à plusieurs reprises la taille de l’excédent financier dans ses prévisions budgétaires. De récentes estimations établies par des économistes privés et le gouvernement semblent indiquer un excédent financier total de 18 milliards de dollars en 2001-2002. L’accroissement proposé par le CCCI de 350 millions de dollars à l’EAI ne représente que 2 p. 100 de cet excédent.

Renforcer et protéger la priorité de la lutte contre la pauvreté dans l'aide canadienne

L'annonce faite en septembre 2000 par la ministre Minna de la publication Les priorités de développement social de l’ACDI : Un cadre d’action est le premier indicateur positif depuis de nombreuses années qu'une attention renouvelée sera accordée à la lutte contre la pauvreté dans le programme d'aide du Canada.

• Les priorités de développement social de l’ACDI : Un cadre d’action établit un plan d'action ambitieux visant à orienter les ressources de l'ACDI vers quatre objectifs prioritaires : l'éducation de base, la santé et la nutrition, le VIH-SIDA, et la protection des enfants. Au cours des prochains six mois, l'ACDI dressera des plans d'actions pour chacun de ces secteurs.
• Le CCCI et les ONG canadiennes accueillent favorablement le leadership que manifeste le cadre d'action, mais font une mise en garde à l'effet que sa mise en œuvre efficace nécessitera qu'on porte attention à un cadre stratégique d’élimination de la pauvreté allant au-delà des quatre priorités. L'expérience vécue de la pauvreté est multidimensionnelle et exige des mesures visant à assurer des moyens de subsistance durables, en particulier dans les régions rurales, et pour ce qui est de l'économie parallèle, à promouvoir l'égalité des sexes et à assainir et à protéger l'environnement, un facteur essentiel à la vie des pauvres. Le CCCI demande un cadre d'action de lutte contre la pauvreté de l'ACDI dont au moins 60 p. 100 du programme visent à améliorer directement les conditions de vie et les droits des personnes vivant dans la pauvreté.
• Le Cadre d'action de la ministre fixe des objectifs d'investissement annuels pour chacun de ces secteurs de priorité jusqu'en 2004-2005. À la cinquième année, 724 millions de dollars auront été consacrés par l'ACDI à ces priorités (soit 43 p. 100 de toutes les ressources de programmes de l'ACDI pour l'année financière actuelle). Les augmentations sont fixées en fonction du total pour l'année de base 1999-2000 qui est de 342 millions de dollars. Le CCCI calcule que jusqu'à 40 p. 100 des ressources de programmes de l'ACDI devront être réaffectées pour atteindre ces objectifs (en supposant que le budget de l'ACDI n'augmentera pas au cours de ces années).
• En ce qui concerne les décisions en matière de réaffectation visant à atteindre les objectifs de dépenses pour le développement social, la ministre Minna, dans sa lettre du 7 juillet 2000 au CCCI, appuie l'idée d'appliquer un objectif d'élimination de la pauvreté à mesure que les phases actuelles des projets sont achevées. De même, un structure opérationnelle pour la lutte contre la pauvreté de la direction de l'Asie l'engage à une analyse exhaustive de la pauvreté dans tous les projets imminents.
• Les ONG canadiennes demandent depuis de nombreuses années que l’ACDI réduise le nombre important de ses projets à fins commerciales qui offrent des avantages limités aux personnes vivant dans la pauvreté. Par exemple, en 1998-1999, quelque 67 millions de dollars ont été versés à des partenaires de mise en œuvre canadiens pour des projets dans les secteurs du pétrole et du gaz, de l'énergie électrique et des mines, des secteurs pour lesquels des entreprises canadiennes cherchent des occasions d'investir à l’étranger.
• Ce sont surtout les programmes des ONG canadiennes et d'autres organisations de la société civiles touchent directement la vie des personnes vivant dans la pauvreté. L'examen de la performance de l'ACDI en ce qui attrait aux besoins fondamentaux reconnaît le rapport étroit entre les projets voués aux secteurs sociaux et à la lutte contre la pauvreté et leur mise en œuvre par des organisations et des institutions non gouvernementales. En Afrique subsaharienne, par exemple, près de la moitié des projets financés bilatéralement par des ONG sont voués à des secteurs de priorité sociale et, de façon semblable, ces organismes et institutions mettent à exécution 47 p. 100 des projets de la Direction de l'Asie consacrés actuellement aux priorités sociales.

Les indicateurs des années 1990 suggèrent qu'il sera nécessaire de surveiller attentivement les choix de réaffectation de fonds de l'ACDI pour appliquer le changement afin d'assurer une stratégie globale à la lutte contre la pauvreté dans les programmes de l'ACDI.

Les interventions d'aide visant à donner aux gens pauvres des moyens d’action dans leur milieu, constituent un élément essentiel des stratégies efficaces d'élimination de la pauvreté. Le renforcement de leur capacité d'expression et de défense de leurs droits peut responsabiliser les donateurs et les gouvernements face aux priorités établies par les pauvres eux-mêmes – par les organismes de femmes, les syndicats, les groupes d'agriculteurs, de personnes handicapées ou de réfugiés. La mise en œuvre des priorités sociales énoncées dans le Cadre d'action nécessitera une attention soutenue au bon gouvernement (en particulier le respect des droits), l'activité rémunératrice, l'égalité des sexes et la sécurité alimentaire des personnes vivant dans la pauvreté.

La tendance globale des compressions budgétaires envers l'aide canadienne depuis le milieu des années 1990 suggère qu'on a accordé peu de priorité à la protection des programmes visant surtout la lutte contre la pauvreté. À titre d'exemple :

• Plus de 70 p. 100 des pauvres du monde vivent dans les régions rurales et dépendent de l’agriculture pour assurer leur subsistance. Néanmoins, entre 1990-1991 et 1995-1996, les décaissements de l’ACDI au titre de l’agriculture, de l’alimentation et de la nutrition ont diminué de 49 p. 100, tandis que pour les pays les plus pauvres en proie à un déficit alimentaire, cette réduction a atteint 87 p. 100.
• L’aide à l’Afrique subsaharienne, où une proportion croissante de personnes vivent dans la pauvreté absolue a été réduite de 38 p. 100 entre 1991-1992 et 1998-1999, soit plus que la réduction des ressources des programmes de l'ACDI (30 p. 100).
• L'aide du Canada envers les priorités de la population et le droit à la santé génésique établi lors de la conférence de l'ONU du Caire est minime et diminue. Elle représente, selon les estimations, de 50 à 60 millions de dollars par année, soit un quart de « la juste part du Canada » des ressources nécessaires pour mettre en œuvre le plan d'action.
• L'aide du Canada fournie par l'entremise du FMI, de la Banque mondiale et d'autres banques de développement a diminué de 8 p. 100 entre 1991-1992 et 1998-1999, tandis que l'aide aux établissements multilatéraux dont le mandat et l'orientation visent la pauvreté (comme l'UNICEF et le PNUD) a chuté de 32 p. 100.
• La prise en charge par des pays du Sud de programmes de développement auxquels contribue l'APD canadienne est menacée par une augmentation de 20 p. 100 du nombre d'assistants techniques canadiens recrutés par l'ACDI, de même que par une réduction de 15 p. 100 des personnes recrutées par l'ACDI provenant de pays en voie de développement (entre 1994-1995 et 1998-1999).

Annulation de la dette pour les pays les plus pauvres

Le Canada doit continuer d’exercer son leadership sur le plan international (dernièrement aux rencontres de Prague du FMI et de la Banque mondiale), au G7 et au FMI en faisant des pressions pour améliorer les conditions d'annulation intégrale de la dette impossible à acquitter envers les créanciers bilatéraux officiels, la Banque mondiale et le FMI que les pays les plus pauvres ne peuvent. L'annulation de la dette doit être dissociée des mesures d'ajustement structurel rigoureuses qui augmentent la pauvreté dans ces pays. Au moment le plus stratégique pour obtenir un impact international, le Canada doit donner par l'exemple et déclarer un moratoire immédiat, unilatéral et inconditionnel sur l'acquittement de la dette que les pays pauvres très endettés ont contracté envers le Canada.

Les pays pauvres très endettés doivent au Canada environ 1,2 milliard de dollars, du fait de dettes contractées envers la Société pour l’expansion des exportations et la Commission canadienne du blé. En mars 1999, le premier ministre Chrétien a convenu d’annuler la totalité de cette dette à partir du moment où un pays très endetté devient admissible à l'allégement de la dette par le FMI ou la Banque mondiale.

• Le ministre Martin a été louangé par les ONG internationales pour le viroureux leadership qu'il a montré lors des réunions d'automne 2000 du FMI et de la Banque mondiale à Prague, en demandant la suspension immédiate du service de la dette bilatérale contractée par les pays admissibles à l'allégement de la dette à l'intention des pays pauvres très endettés. Il a dissocié cette mesure de l'exigence de remplir un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté et a demandé de réduire le nombre de conditions et de réévaluer la qualité de ces conditions. De nombreuses ONG s'opposent aux conditions imposées par les créanciers pour l'allégement de la dette des prêts de la BM-FMI et proposent d'entreprendre des dialogues et des ententes conformes aux objectifs d'élimination de la pauvreté, y compris des stratégies de lutte contre la pauvreté dirigées par le gouvernement.

Les énormes fardeaux de la dette dans les pays les plus pauvres minent leurs perspectives de développement économique et social ainsi que les répercussions de notre programme d'aide.

• En Tanzanie, par exemple, 50 p. 100 de la population vit sous le seuil de la pauvreté. Pourtant, le service de la dette absorbe un tiers de tout le budget du gouvernement, c'est-à-dire quatre fois les dépenses pour l'éducation de base et neuf fois les dépenses pour les soins de santé primaires.
• En 1998, l'Afrique subsaharienne dans son ensemble a payé 14,1 milliards de dollars en service de la dette aux pays du Nord, ce qui était supérieur aux 13,6 milliards de dollars qu'elle a reçue en aide nette pendant cette année (dont 11,1 milliards de dollars étaient constitués de subventions et non pas de prêts). Cette région a payé plus de deux milliards de dollars pour le service de prêts d'APD antérieurs et a reçu 4,5 milliards de dollars en prêts supplémentaires d'APD en 1998.

Même si la remise de dette libère des ressources publiques vitales pour les services sociaux de base destinés aux personnes vivant dans la pauvreté, elle ne saurait remplacer l’aide. De récentes études menées par le Comité d’aide au développement de l’OCDE et la Banque mondiale montrent que des hausses considérables et soutenues de l’aide seront indispensables pour respecter les engagements des donateurs visant à réduire de moitié l’incidence de la pauvreté d’ici à 2015. L’annulation des dettes impossibles à rembourser donne aux pays en développement la marge de manœuvre budgétaire dont ils ont besoin pour mettre à exécution leurs propres plans de lutte contre la pauvreté et maintenir les résultats des programmes d’aide.

• Dans le budget 2000, le Ministre Martin a ajouté rétroactivement 175 millions de dollars à l'enveloppe de l'aide internationale de 1999-2000 à titre de contribution du Canada à la fiducie multilatérale des pays pauvres très endettés qui vise à défrayer l'annulation multilatérale de la dette. Le gouvernement doit continuer de traiter l'annulation de la dette comme un poste non budgétaire en plus des augmentations prévues à l'enveloppe de l'aide internationale.

Le soutien de la population canadienne en faveur de l'aide

Les Canadiennes et Canadiens restent attachés à l’aide étrangère et le sont demeurés à la fin des années 1990, au cours d’une période d’importantes compressions du financement public destiné à l’APD.

Les membres du CCCI rapportent des dons soutenus de la part de Canadiens à l'appui des travaux des ONG œuvrant au développement avec des partenaires à l'étranger. Un sondage Earncliffe, effectué pour l'ACDI en mai 2000 indique que 46 p. 100 des Canadiens déclarent avoir fait des dons à des organismes de charité luttant contre la pauvreté dans d'autres pays.

• Le sondage de mai 2000 constate que 66 p. 100 des Canadiens pensent que le Canada consacre un montant adéquat (44 p. 100) ou insuffisant (22 p. 100) à l'aide. Cet appui est supérieur aux 58 p. 100 d'un sondage de 1998 (dans lequel 12 p. 100 des répondants estimaient que l'aide était insuffisante). En mai 2000, seulement 23 p. 100 croyaient que le Canada dépensait trop d'argent pour l'aide, une diminution face aux 33 p. 100 inscrits en 1998. Lorsque les répondants ont appris que nous dépensons entre un et deux cents pour chaque dollar de recettes fiscales en 2000, 73 p. 100 croyaient que nous contribuions un montant adéquat (50 p. 100) ou pas assez (33 p. 100) et seulement 12 p. 100 jugeaient le montant trop élèvé.
• Un sondage de 1998 a constaté que 61 p. 100 des Canadiens appuient l'aide à des fins humanitaires et que 17 p. 100 croient que nous avons une obligation morale de le faire. Seulement 3 p. 100 des Canadiens appuient l'aide parce que des avantages économiques en découlent pour le pays. Entre temps, le Canada lie plus de 68 p. 100 de son aide bilatérale à l'achat de biens et services canadiens, une proportion qui est l’une des plus élevées parmi les pays donateurs.
• L'ACDI et les ONG canadiennes ont une obligation principale d’intéresser les Canadiens aux enjeux mondiaux et de mettre en évidence leurs responsabilités morales à titre de citoyens du monde. En 2000-2001, l'ACDI prévoit consacrer seulement 18 millions de dollars à toutes les formes d'éducation du public et de communication, soit 1,1 p. 100 des ressources en programmes de l'ACDI. Il importe d'augmenter considérablement les ressources de l'ACDI (pour allouer au moins 2,5 p. 100 des ressources en programmes de l'ACDI) pour soutenir les programmes innovateurs à long terme visant à intéresser les Canadiens aux enjeux mondiaux et à mettre en pratique la stratégie de l'ACDI en matière d’éducation du public et d'engagement. À propos de l’engagement du public, les ONG cherchent aussi une perspective globale de la citoyenneté du monde qui inclue des questions comme la dette, l'environnement, le commerce et la mondialisation ainsi que l'appui à l'aide internationale canadienne.