Analyse du Budget des dépense 2000-2001 de l'ACDI (Partie III)
Rapport sur les plans et objectifs prioritaires en matière de coopération internationale

1. Tendances de l’APD du Canada en 2000-2001

Le budget des dépenses de l’ACDI, Partie III confirme l’analyse précédente du CCCI, à savoir que la tendance à la baisse de l’APD canadienne se poursuit, malgré la hausse de 100 millions $ de l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) annoncée lors de la diffusion du budget 2000-2001.

(Consulter Le plan de budget fédéral 2000 : Analyse par le CCCI des engagements internationaux, mars 2000, http://web.net/ccic/devpolicy.htm). Nous avons révisé à 0,26 p.100 notre estimation du ratio EAI-PNB pour 2000-2001 en raison de l’ajout de 96,1 millions à l’APD pour le relèvement du Kosovo indiqué dans la Partie III du budget. Ce pourcentage se compare à 0,28 ou 0,29 p. 100 en 1999-2000, suivant les retombées du soutien financier alloué en 1999 à la reconstruction du Kosovo et au pont aérien des réfugiés vers le Canada. Sans renseignements supplémentaires autres que les données fournies dans le Budget 2000 pour les exercices 2001-2002 et 2002-2003, il est permis de penser que le ratio pour ces années sera de 0,24 p. 100. Cependant, les ajouts à l’EAI du budget fédéral de février 2001 pourraient bien avoir des effets sur lesdites années. Des petites augmentations chaque année maintiennent l’APD au-dessous de la croissance globale de l’économie canadienne.

La Partie III du Budget montre en effet que l’ACDI ne dispose pas de nouvelles ressources de programme en dépit de l’augmentation de 100 millions de dollars attribuée à l’EAI. Le plus gros de cette somme, sinon sa totalité, est octroyée dans le but de rétablir les budgets relatifs aux obligations internationales engagées au cours de l’exercice financier 1998-1999 pour l’année civile 1999. Ces lignes budgétaires ont augmenté en 1999-2000 comme suit (en dollars canadiens) :

Aide alimentaire multilatérale* $ 14,6 millions
Aide humanitaire internationale* 1,7 million
Programmes des Nations unies et du Commonwealth* 72,5 millions
Facilité pour l’allégement de la pauvreté du FMI 48,2 millions

Total $ 137,0 millions *

* Il est impossible de dire si les hausses au titre de l’Aide alimentaire multilatérale,
de l’Assistance humanitaire internationale et des Nations unies viennent du fait
qu’il y a eu des paiements anticipés.

Le manque de fonds pour les nouvelles initiatives invite à la prudence quant à une interprétation positive des objectifs de la ministre dans le domaine de l’APD (voir ci-dessous). L’ACDI reconnaît les limites de son budget :

« Le dernier budget a pour effet de stabiliser le financement de programmes pour 2000-2001, permettant ainsi à l’ACDI de maintenir à leurs niveaux actuels les fonds affectés aux programmes existants. Au cours des prochains mois, l’Agence déterminera la meilleure façon d’utiliser les nouvelles ressources annoncées pour les années à venir et examinera le financement de chaque programme pour déterminer si des réaffectations sont nécessaires pour renforcer ses programmes dans certains domaines. [importance soulignée] (3)

Les compressions des dernières années, et les sommes immobilisées en vue du financement pluriannuel d’engagements laissent à l’ACDI peu de flexibilité face aux nouvelles priorités.

La partie III du Budget des dépenses de l’ACDI a de bonnes nouvelles en ce qui concerne le rendement des contributions de l’ACDI au relèvement du Kosovo. Pour 2000-2001, 96,1 millions de dollars s’ajouteront à la ligne budgétaire AHI de l’ACDI. De même, la Direction générale du partenariat canadien obtient 6 millions de dollars au titre de son Initiative d’emploi pour les jeunes du Comité de perfectionnement des ressources humaines, et 1 million du Forum des fédérations. Comme il est prévu dans le budget 2000, la Stratégie a eu droit à un montant supplémentaire de 10 millions de dollars (en plus de la somme de 35 millions octroyée rétroactivement en 1999-2000). L’EAI dispose également de 12 millions de dollars au titre du Fonds canadien d’action contre les mines terrestres (à même les 100 millions annoncés précédemment et s’échelonnant sur plusieurs années).

2. Plans et priorités

Une analyse du contexte de l’aide et des plans ayant trait aux secteurs d’activité de l’ACDI a porté en grande partie sur quatre secteurs prioritaires signalés par la ministre Maria Minna dans l’introduction du Budget des dépenses : 1) santé et alimentation; 2) enseignement de base; 3) HIV et sida; et 4) protection des enfants contre les mauvais traitements.

L’ACDI réitère son adhésion aux objectifs du CAD énoncés dans son document stratégique Le rôle de la coopération pour le développement à l’aube du XXIe siècle, mais il ne figure pas parmi les priorités de la Ministre. La raison d’être de l’aide canadienne se traduit toujours dans les trois volets de politique étrangère énoncés en 1995 – la sécurité mondiale, la prospérité et l’emploi au Canada, les valeurs et la culture canadiennes. Tandis que le premier volet traite du fossé qui se creuse entre riches et pauvres, le deuxième lie l’économie canadienne aux marchés mondiaux les plus dynamiques ce qui contribuera à renforcer l’économie mondiale et à favoriser la croissance et la prospérité des Canadiens et des autres peuples. L’Agence ne mentionne pas non plus le bien fondé de l’aide canadienne en matière d’allégement de la pauvreté.

L’allégement de la pauvreté demeure l’élément clé pour chacun des six objectifs prioritaires de l’APD, mais dans les objectifs doubles de l’ACDI – axés sur le développement viable ainsi que le développement social et l’aide humanitaire – on ne trouve aucune mention de l’allégement de la pauvreté. Il est fait état de statistiques, à savoir que le nombre de personnes vivant avec moins d’un dollar par jour est peut-être passé à 1,5 milliard contre 1,2 milliard en 1987 et ce nombre atteindra 1,9 milliard en 2015 (année où le nombre de pauvres est censé diminuer de moitié par rapport au milieu des années 90). Les priorités de la ministre peuvent inclure plus directement l’allégement de la pauvreté, si l’on présume qu’ils feront partie d’une stratégie de coopération internationale plus cohérente, axée sur les activités de programmes, les affectations de ressources et les partenariats internationaux touchant les dimensions nationales et internationales de la pauvreté à l’échelle mondiale. Par exemple, aucune mention n’est faite des conséquences de la pauvreté particulièrement dans les régions rurales.

3. Les orientations futures de l’ACDI

L’arrivée de nouveaux dirigeants aux niveaux politique et de la direction de l’ACDI est un fait encourageant puisque selon les engagements énoncés dans le Budget des dépenses, le Canada « s’efforcera d’élaborer des approches plus stratégiques, mieux ciblées, y compris en accordant une importance accrue à la réduction de la pauvreté et en maximisant les retombées dans les secteurs sociaux clés, particulièrement en Afrique ». (15)

Le programme aura pour objectif des retombées sociales dans les quatre domaines prioritaires suivants :

1. La santé et la nutrition : Le Canada lancera une initiative en santé et en nutrition, de concert avec d’autres intervenants, en vue d’éradiquer la rougeole, de réduire la tuberculose, d’améliorer la santé infantile grâce à une meilleure nutrition et de bonifier les mesures de lutte contre le paludisme. Il continuera de mettre l’accent sur la santé des femmes et la santé génésique et de renforcer les systèmes de santé des pays.
2. Le VIH –sida : Parmi les nouvelles mesures, l’ACDI se dotera de méthodes novatrices en matière d’éducation sanitaire et de communication de l’information sur le VIH-sida et les relations sexuelles, de manière à modifier les comportements sexuels et à concentrer la prévention sur les adolescentes et les adolescents.
3. Enseignement de base : L’ACDI contribuera davantage à l’éducation de base par des mesures visant à éliminer l’écart entre les filles et les garçons dans ce domaine, et à rehausser l’enseignement et le secteur.
4. La protection des enfants : La protection des enfants deviendra une composante de plus en plus visible du programme de coopération internationale et « représentera aussi un élément important de la contribution de l’ACDI au programme du gouvernement en matière de sécurité humaine ».

L’ACDI cherchera aussi à «mettre l’accent non plus sur les projets individuels mais sur des approches sectorielles », ce qui lui permettrait « d’apporter un soutien général dans un secteur donné, l’éducation et la santé, par exemple » : (15)

• Le Canada participera aux stratégies de développement intégrées dans les cadres de développement intégré (CDI) de la Banque mondiale. L’ACDI contribue déjà à la mise en œuvre de trois de ces projets pilotes en Bolivie, au Ghana et au Viêt-nam.
• L’ACDI changera des activités de pays au soutien sur le plan sectoriel global (SWAPS) en coordination avec d’autres donateurs et les responsables d’un secteur donné dans le pays en développement, par exemple, la santé ou l’éducation.
• L’ACDI cherchera à renforcer les capacités des pays en développement dans les domaines des échanges commerciaux, de l’environnement et de la gestion des affaires publiques. Ainsi, les pays en développement pourront participer efficacement aux négociations dans le cadre d’accords internationaux sur le commerce et l’environnement pour qu’ils puissent bénéficier pleinement des nouveaux régimes multilatéraux.
• L’ACDI examinera de plus près « le rôle des réseaux du savoir » - au sein de l’Agence et chez les intervenants de l’extérieur, tant des autres ministères fédéraux que des organisations non gouvernementales.

Au cours des deux prochaines années, l’ACDI entreprendra un processus d’évaluation et d’examen pour déterminer les changements susceptibles d’améliorer son efficacité « dans un monde de plus en plus axé sur le savoir ». Le CCCI salue cette décision, qui vient à l’appui d »un élément important de sa stratégie globale pour une réforme de l’action du Canada en matière d’aide (consulter dans le site http://web,net/ccic/devpolicy.htm Une action contre la pauvreté – Renouvellement de la politique et de la pratique de l’aide canadienne, avril 1999). Nous saluons surtout la volonté de la Direction générale des politiques d’évaluer « les programmes-pays actuels, en vue de s’assurer que l’aide est affectée de manière à maximiser leur incidence sur la pauvreté et qu’elle tient compte des conditions particulières dans les pays visés ». (46)

Si les nombreuses orientations résumées dans le Budget des dépenses peuvent offrir un appui aux programmes d’aide clairement axés sur l’élimination de la pauvreté, les ONG canadiennes ainsi que d’autres groupes de la société civile chercheront à avoir accès à ces programmes et veilleront à la transparence du processus d’examen. Par leur expérience et leur savoir-faire elles peuvent contribuer à l’élaboration de stratégies de développement plus intégrées pour l’ACDI. Elles peuvent offrir une vision particulière quant à la façon d’assurer les droits des personnes pauvres à des moyens de subsistance et à leur pleine participation aux projets et aux SWAPS venant des gouvernements et des donateurs.

Les ONG sont également sensibles à l’intention de l’ACDI, annoncée dans le Budget des dépenses, d’accorder une attention renouvelée et proactive à l’objectif de développement viable et d’allégement de la pauvreté, ainsi qu’à la réponse du gouvernement aux programmes stratégiques de coopération internationale en matière de commerce et d’environnement. À cet effet, il conviendra d’étendre les capacités d’analyse de la Direction générale des politiques, de faire un meilleur usage des ressources techniques de l’Agence et de chercher à tirer parti des connaissances des ONG et d’autres groupes dans ces domaines. Pour que les stratégies commerciales et environnementales soient efficaces, il faut non seulement l’action concertée des pays, mais aussi des réformes fondamentales des institutions multilatérales et des règles en vigueur qui creusent davantage le fossé dû à l’économie mondiale et aux intérêts marginalisés de la majorité pauvre dans le Sud.

4. Allocations à la Direction générale du partenariat canadien

Les ressources allouées au Soutien du secteur bénévole (186 millions) restent inchangées par rapport au Budget de 1999-2000. Bien que les chiffres relatifs aux dépenses réelles en 1999-2000 ne soient pas disponibles, nous avons appris de bonne source que les dépenses relatives à la coopération industrielle sont nettement inférieures au montant de 60 millions de dollars prévu dans le budget pour cette année. Au moment de faire cette analyse, nous ne disposions pas de la ventilation des 186 millions alloués au Soutien du secteur bénévole. Nous l’obtiendrons avant la fin d’avril et nous afficherons alors une brève analyse dans le site web du CCCI.

5. Appui aux institutions financières internationales

Selon le budget des dépenses, des allocations totalisant 385,5 millions sous forme de nouveaux effets permettront au Canada de respecter sa part d’obligations envers la Banque mondiale (AID), la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) du FMI, et des banques régionales de développement. Ces effets représentent 17,1 p. 100 de l’EAI brute pour 2000-2001 qui reste la même qu’en 1999-2000. Le Budget confirme, encore cette année, l’importance pour les autres programmes compris dans l’EAI du changement comptable effectué il y a quelques années : au lieu de la méthode des encaissements dans l’année, le budget présente les allocations aux IFI sur la base d’émission d’effets prévue. Ces postes totaliseraient 730,4 millions de dollars en 2000-2001 si l’EAI devait englober les sommes allouées aux IFI (ou 32,2 p. 100 de l’EAI brute).

6. Le Rapport sur les plans et les priorités du Budget des dépenses du ministère des Affaires étrangères

Le Budget des dépenses du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) fait un survol des principales activités de l’année à venir en politique étrangère pour les volets du commerce et de la sécurité humaine. En voici les principales données :

• Dans un contexte mondial en constante évolution, « les crises internationales se sont complexifiées et exigent une réaction rapide comportant plusieurs volets, en coordination avec les groupes de sécurité, d’aide humanitaire et d’édification de la paix ». (6) Il est question « des menaces qui s’exercent de part et d’autres des frontières » – les pressions des réfugiés venant d’États qui s’effondrent – de la pollution et du crime. Malheureusement, on ne mentionne pas les conséquences de l’augmentation croissante de la pauvreté vis-à-vis de la promotion de la sécurité humaine. La seule mention explicite du rôle de l’ACDI porte sur l’augmentation de l’aide internationale octroyée aux économies en transition de l’Europe de l’Est et de l’ancienne Union soviétique.
• Des résultats anticipés du programme de sécurité humanitaire il ressort (entre autres ) ce qui suit (20-21) –

  Promouvoir les normes relatives aux interventions humanitaires.

  Resserrer le dialogue et le partenariat avec les ONG canadiennes en amorçant l’Initiative canadienne d’édification de la paix. Mais aucune mention n’est faite des intentions touchant l’allocation de 10 millions de dollars pour financer le MAECI à cette fin.

  Promouvoir des sanctions intelligentes aux Nations unies pour punir les agresseurs et épargner les populations civiles.

  Mettre au point un mécanisme pour le déploiement d’experts canadiens en vue des crises humanitaires.
  

• On constate le besoin d’humaniser la mondialisation pour en partager équitablement les bienfaits et de consolider l’OMC en améliorant sa transparence, son efficacité et sa capacité d’aborder les problèmes commerciaux actuels, tout en respectant les préoccupations sociales et environnementales. (6)
• L’élaboration d’un programme intégré pour l’OMC (services, agriculture, etc.) requiert des consultations intensives auprès des intervenants, y compris les autres gouvernements, le milieu des affaires et la société civile. (Ont déjà été créés 26 comités informels en vue d’aider le gouvernement dans les négociations de l'OMC sur le commerce des services que préside le Canada .) Malgré le fait qu’il reconnaît « les préoccupations des Canadiens quant à l’impact de l’accélération de la mondialisation », le ministère opte pour « une analyse approfondie de la situation et des communications et des consultations » comme éléments cruciaux de sa méthode en vue des futures négociations dans les secteurs névralgiques, tels le travail, l’environnement et la biotechnologie. (17)
• Pour corriger la quote-part en baisse du Canada en matière d’investissements directs étrangers au pays et les investissements canadiens outre-mer, le MAECI travaillera de concert avec le nouveau programme Partenaires pour l’investissement au Canada pour le lancement d’ « Équipe Canada Investissement ». (15)

7. Budget de la Défense nationale

Project Ploughshares offre une analyse du budget des dépenses de la Défense nationale pour 2000-2001 dans son site web www.ploughshares.ca. Les dépenses militaires du Canada diminueront de 17 p. 100 par rapport à leur plus haut niveau de la guerre froide, mais le budget 2000-2001 est encore assez important selon les normes canadiennes. Après rajustement en fonction de l’inflation, le budget du ministère de la Défense nationale qui atteint 11,48 milliards de dollars est de 18 p. 100 supérieur à celui de 1980-1981 – compte tenu des dépenses maximales effectuées pendant la période de détente de la guerre froide.

Les dépenses budgétaires de la Défense en 2000-2001 dépasseront de 8,9 p. 100 celles de 1999-2000. En fait, les prévisions pour 1999-2000 s’élèvent à 1,7 milliard de dollars de plus que ce que le montant prévu pour cette année. La majorité de la somme sera dépensée au titre de l’engagement militaire du Canada au Kosovo (dont 284 millions représentent des coûts supplémentaires pour le maintien de la paix).

Le maintien de la paix et les activités connexes reçoivent 12,5 p. 100 du total des dépenses prévues pour 1999-2000 et 8,4 p. 100 en 2000-2001. (76) Le coût total du maintien de la paix et des activités connexes au Kosovo s’élevait à 852,8 millions de dollars et des coûts marginaux (par exemple, les dépenses relatives à la Défense dépassant ce que l’on aurait dépensé n’eût été de l’engagement au Kosovo) se chiffraient à 249,1 millions de dollars. En 2000-2001, le coût total est estimé à 534,9 millions de dollars et le coût marginal à 138 millions. Le Kosovo absorbe 58.7 p. 100 du budget au titre du maintien de la paix en 1999-2000 et 55,5 p. 100 en 2000-2001.

Conformément aux objectifs de la politique étrangère du Canada en matière de sécurité humaine, Le CCCI s’associe à l’appel de Project Ploughshares pour un examen de la politique dans ce domaine. Deux mesures s’imposent :

• Examiner la politique de la Défense canadienne pour s’assurer que les fonctions des Forces armées sont conformes aux impératifs du programme relatif à la sécurité humaine, en accordant plus d’importance aux interventions humanitaires et de maintien de la paix qu’aux conflits meurtriers.
• Réévaluer les niveaux relatifs des dépenses de sécurité humaine sous forme militaire ou autres au regard des hausses de l’APD et des fonds pour le maintien de la paix. En ce qui concerne l’APD, le ratio entre les dépenses de la Défense et l’APD (encaisse) a fléchi, passant d’un rapport maximum de 5,33 à 1 en 1991-1992 à 4,49 à 1 en 1998-1999, mais a augmenté de 5,20 à 1 en 1999-2000 et à 5,17 en 2000-2001.

Brian Tomlinson
Orientation politique, CCCI
Avril 2000