Mise à jour sur l'aide publique au développement du Canada :
Analyse de la Partie III du Budget des dépenses 1999-2000 de l'ACDI, Rapport sur les plans et les objectifs prioritaires

Le Budget des dépenses 1999-2000 de l'ACDI diffusé à la fin de mars a fourni plus de détails sur les annonces faites dans le budget fédéral de février en ce qui concerne le financement de l'APD pour 1998-1999 et 1999-2000. La présente mise à jour résume quelques points saillants du Budget des dépenses et s’appuie sur l'information relative aux dépenses de l'APD du Canada pour 1997-1998. Le texte intégral de la Partie III du Budget des dépenses 1999-2000 est disponible sur le site Web de l'ACDI.

1. Rendement financier de l'aide publique au développement (APD) du Canada

Le ratio APD-PNB pour 1999-2000 est de 0,26 %. Les récents ajouts à l'APD pour 1998-1999 annoncés dans le budget de février 1999 ont porté le ratio de 1998-1999 de 0,27 % à 0,29 %. Les derniers chiffres pour 1997-1998 confirment que le ratio de cette année est 0,30 %. Si en fin d'année, aucun additif n’est versé à l'APD pour 1999-2000 dans le budget fédéral de l'an 2000, l'APD du Canada diminuera encore en 1999-2000.

Un certain nombre d'ajouts annoncés dans le budget de février 1999 ont été confirmés dans le Budget des dépenses détaillé :

Pour 1998-1999, 237 millions de dollars ajoutés à l'enveloppe de l'aide internationale (EAI) de 1 911,2 millions de dollars, sont répartis comme suit :

• une augmentation ponctuelle de 50 millions de dollars (aussi annoncée dans le budget fédéral de 1998);
• 66 millions de dollars pour l’aide alimentaire, les services médicaux et les secours en cas d'urgence;
• 53 millions de dollars comme contribution du Canada au Fonds monétaire international (FMI) pour la Facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR) en 1999;
• 68 millions pour les paiements de 1999 dus à des organisations internationales.

Pour 1999-2000 et 2000-2001, le Budget des dépenses confirme l’apport d'un montant ponctuel de 50 millions de dollars à l'EAI pour 1999-2000 et de 75 millions de dollars à l'EAI pour 2000-2001. Ces sommes, qui s’ajoutent à la base de l'EAI de 1 911,2 millions de dollars pour 1998-1999, maintiennent l'APD prévue pour ces deux exercices à un niveau inférieur à l'APD pour 1998-1999 même en tenant compte des ajouts annoncés plus haut. L'EAI de 1 986,2 millions de dollars pour 2000-2001 constituera la base de l'EAI des années suivantes.

Plusieurs des montants supplémentaires annoncés pour 1998-1999 (les premiers paiements effectués dans le cadre des engagements de 1999 à l'égard des organisations des Nations unies et des institutions financières internationales (IFI) ont pour incidence de libérer 121 millions de dollars pouvant être réaffectés en 1999-2000. Il faudrait cependant noter qu'un processus budgétaire semblable annoncé dans le budget fédéral de 1998 avait prévu la réaffectation de 90 millions de dollars en 1998-1999. Par conséquent, l'ajout réel net à l'EAI de 1999-2000 se chiffre à 81 millions de dollars (121 $ - 90 $ = 31 $ + 50 $ = 81 millions de dollars), y compris l'ajout ponctuel de 50 millions de dollars.

Si aucune allocation supplémentaire à l'APD n’est pas annoncée pour 1999-2000 aux fins des premiers paiements à effectuer au titre des engagements de l'an 2000 à l'égard des Nations unies et des IFI dans le budget fédéral de l'an 2000, tout nouveau montant inférieur à 121 millions de dollars alloué à l'EAI pour 2000-2001 représentera une réduction réelle des articles budgétaires de l'APD autres que ceux destinés aux Nations unies ou aux IFI (par rapport aux niveaux de 1998-1999). Jusqu'à présent, on a annoncé seulement 75 millions de dollars en plus de l'EAI de 1 911 millions de dollars pour 1998-1999 dans le budget de février 1999. Sans les sommes ajoutées à l'EAI pour 1999-2000 et les années suivantes, ces nouveaux montants ne permettent pas la stabilisation des niveaux de financement pour le programme de l'aide et ne représentent pas un progrès vers la réalisation de l'objectif du gouvernement d'affecter 0,7 % du PNB au programme de l'APD, comme on l'indique dans le Budget des dépenses 1999-2000 de l'ACDI (page vi).

Le diagramme 1 présente des comparaisons historiques du rendement de l'APD du Canada pour les trois derniers exercices par rapport à 1991-1992 (l'année de pointe pour l'APD des années 90) et à 1993-1994 (l'année précédant l'élection du gouvernement libéral actuel).

Diagramme 1 : rendement de l'APD du Canada

Observations :

Compte tenu des derniers montants ajoutés, l'APD du Canada pour 1998-1999 est de plus d'un milliard de dollars inférieure à l'APD de 1991-1992 (en dollars de 1998), et de plus de 600 millions de dollars inférieure à l'APD de l'année où les Libéraux ont accédé au pouvoir au milieu des années 90.

L'élimination des montants destinés aux réfugiés au Canada pendant leur première année (pour permettre une comparaison réelle avec l'exercice 1991-1992) réduit le ratio APD-PNB éventuel pour 1999-2000 à 0,25 %, soit la moitié du ratio enregistré en 1991-1992.

En termes réels (élimination des effets de l'inflation), en dollars de 1998, l'APD en 1999-2000 sera environ de 37 % inférieure au niveau de 1991-1992, et de plus de 27 % inférieure au niveau de 1993-1994. Malgré les montants ajoutés en 1998-1999, l'APD en termes réels pour 1999-2000 est de plus de 31 % inférieure à celle de 1991-1992.

En comparant l'APD de 1999-2000 à celle de 1991-1992, on constate que l'APD en dollars réels de 1998 a chuté de 36,8 %, alors que le budget de la Défense nationale n'a diminué que de 19,7 % et les dépenses globales du programme, de 10,7 %. Alors que les dépenses de la Défense nationale étaient de 4,3 fois supérieures à celles de l'APD en 1991-1992, ce rapport a atteint 5,5 en 1999-2000.

2. Traits saillants du Budget des dépenses 1999-2000 de l'ACDI

Les dépenses globales par secteur de programme ne sont pas considérablement différentes de celles du Budget des dépenses 1998-1999, à part les exceptions suivantes :

Les dépenses bilatérales en 1999-2000 pour l'Afrique et le Moyen-Orient continuent à diminuer. On prévoit une baisse des dépenses pour cette région de 1,5 % par rapport au Budget des dépenses de l'exercice précédent. Toutefois, les dépenses prévues pour l'Afrique et le Moyen-Orient en 1998-1999 seront de 3,7 % inférieures aux prévisions pour l'exercice 1999-2000, et de 2,8 % inférieures aux dépenses réelles en 1997-1998. Des réductions semblables dans les dépenses bilatérales en Asie sont prévisibles, alors que les dépenses bilatérales pour les Amériques devraient s'accroître de 4,1 % par rapport au Budget des dépenses de 1998-1999.

Les dépenses pour l'aide alimentaire continuent aussi à diminuer. Les dépenses prévues en 1999-2000 seront de 13,9 % inférieures aux dépenses réelles pour 1997-1998, et de 41,5 % inférieures à celles de 1993-1994.

En 1998-1999, le gouvernement a apporté une modification en matière de comptabilité technique à la façon dont il établit les montants destinés aux institutions financières internationales (IFI) dans l'enveloppe de l'aide internationale (EAI). Actuellement, il déclare les nouveaux engagements à l'endroit des IFI pendant l'année où ils sont pris (sur la base de décaissements). Les répercussions du changement sont considérables parce que les engagements de fonds plus tôt au cours de la décennie sont beaucoup plus grands que les engagements pris au cours de l'année courante. Le Budget des dépenses 1999-2000 de l'ACDI indique qu'un montant supplémentaire de 347 millions de dollars sera encaissé par les banques de développement régionales et l'Association internationale de développement (AID) de la Banque mondiale par rapport aux nouveaux billets émis. Au cours des années précédant l'exercice 1998-1999, cette différence aurait été appliquée à l'EAI, réduisant en conséquence les autres rubriques dans l'EAI.

Dans l'ensemble, la Direction générale du partenariat canadien n'a pas apporté de changement important à ses lignes budgétaires, après avoir tenu compte de l'Initiative d'emploi pour les jeunes en 1998-1999. On ajoutera une analyse plus détaillée des composantes du soutien accordé au secteur bénévole comme supplément à la présente analyse quand le CCCI aura accès aux chiffres. Les dépenses prévues pour 1998-1999 sont de 3,1 % supérieures à celles prévues pour l'exercice 1999-2000 (270,1 millions de dollars contre 261,9 millions de dollars).

Alors que le budget de la Direction générale de la coopération industrielle demeure constant pour 1998-1999 et 1999-2000, les dépenses réelles pour 1997-1998 sont de plus de 20 % inférieures à celles prévues pour 1999-2000 (49,1 millions de dollars par rapport à un budget de 61,7 millions de dollars).

Le budget de la Direction générale des communications a augmenté de 35 % en 1999-2000, passant de 3,7 millions de dollars à 5 millions de dollars. À la Direction générale, des cadres indiquent que l'augmentation est reliée au nouveau fonds destiné à l'éducation au développement et à l'engagement public (parallèlement au Programme d'information sur le développement actuel géré par la Direction générale des communications) qui a été annoncé par la ministre lors des consultations entre l'ACDI et le secteur bénévole tenues en novembre 1998. D'autres fonds seront aussi accordés à cette fin dans le cadre du mécanisme de projet.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, on prévoit que les ressources humaines chargées de l'APD à l'ACDI (mesurées comme équivalents temps plein) en 1999-2000 ne changeront pas par rapport à celles en 1993-1994 (voir le diagramme 2). Par contre, le budget de l'Administration pour l'APD de l'ACDI (à l'exclusion du Programme des pays en transition) est de 7 % inférieur à celui de 1993-1994 et de 4,9 % inférieur à celui de 1991-1992 (alors que les dépenses des programmes de l'ACDI en 1999-2000 seront de 28,5 % inférieures à celles de 1993-1994 et de 36,6 % inférieures à celles de 1991-1992). Les dépenses de fonctionnement relatives à l'APD de l'ACDI comme pourcentage des dépenses totales de l'APD de l'ACDI (à l'exclusion du Programme des pays en transition) seront de 6,9 % en 1999-2000; elles étaient de 6,3 % en 1998-1999, de 5,6 % en 1993-1994 et de 4,8 % en 1991-1992.

On s'attend à ce que les dépenses de fonctionnement du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI),qui représentent la part du Ministère dans le programme de l'APD, s'accroissent d'environ 16 % pour passer à 40,1 millions de dollars en 1999-2000 comparativement au Budget des dépenses 1998-1999.

Diagramme 2 : Dépenses de fonctionnement de l'ACDI

3. Analyse, par l'ACDI, de l'environnement de travail et des futures orientations relatives à l'APD

Le Budget des dépenses 1999-2000 laisse croire que l'ACDI continuera à rechercher des occasions d'accroître son efficacité et se concentrera davantage sur les principaux sujets de préoccupation en matière de développement :

« L'évolution rapide de la situation internationale signifie que le programme d'aide du Canada doit continuer à évoluer pour demeurer pertinent et efficace et réaliser le maximum d'effet sur le développement. Cela peut vouloir dire qu’il faut accentuer les efforts dans certains domaines - par exemple, la réduction de la pauvreté, la saine gestion des affaires publiques et la satisfaction des besoins humains fondamentaux » (page 7).

Il y a aussi l'engagement suivant : « Elle (l'ACDI) appuiera davantage les initiatives d'information du public pour renforcer la notion de citoyen du monde chez les Canadiens » (page 13).

Le CCCI a récemment publié un document d'orientation intitulé « Une action contre la pauvreté : Renouvellement de la politique et des pratiques de l'aide canadienne », dans lequel il recommande de viser prioritairement l'élimination de la pauvreté, et justifie ces recommandations (le document est affiché sur le site Web du CCCI).

Le Budget des dépenses réitère l'engagement pris par le gouvernement à l'égard des objectifs établis par le Comité d'aide au développement de l'OCDE dans le document intitulé Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle, notamment la réduction, de moitié, de la proportion des gens vivant dans la pauvreté absolue, d'ici à 2015. Bien qu'on reconnaisse les indicateurs multilatéraux relativement aux objectifs du Comité, l'ACDI elle-même n'a pas établi de plan détaillé en vue de concrétiser l’engagement du Canada à l'égard de ces objectifs. En effet, il est indiqué que la récente crise financière internationale « a aussi entraîné une réévaluation des ressources et du temps nécessaires pour atteindre les objectifs énoncés dans Le rôle de la coopération pour le développement au XXIe siècle » (page 11).

Le Budget des dépenses, qui souligne la diminution des flux globaux de l'aide internationale (qui ont atteint un creux inégalé de 0,22 % du PNB total des pays de l'OCDE en 1997), indique que la plupart des petits donateurs (à l'exclusion du Canada) ont maintenu des niveaux de financement stables depuis 1992 et que le Royaume-Uni, parmi les pays du Groupe des Sept, a réaffirmé son engagement à l'égard de l'objectif de 0,7 % en annonçant une augmentation de 28 % de son budget de l'aide au cours des trois prochaines années (l'équivalent de 4 milliards de dollars canadiens). Comme nous l'avons fait remarquer plus haut, ce ne sont guère les tendances passées ou futures de l'APD du Canada.

Brian Tomlinson
Analyste de politique
Équipe Orientation politique du CCCI
Avril 1999