Justice environnementale

Financer l’adaptation aux changements climatiques Leçons tirées de la réforme de l’aide
Par Brian Tomlinson

Adaptation du document Adaptation Financing for Climate Change: Taking Account of CSO Perspectives for Aid Reform

Rues inondées à Accra, au Ghana. © CIDA Photo: Roger LeMoyne

Il est incontestable que les chocs du changement climatique se répercuteront principalement et plus directement sur les pays les plus pauvres où des milliards de personnes vulnérables vivent déjà dans la pauvreté. Il est incontestable aussi que les pays industrialisés les plus riches, qui sont la source même de 90 p. 100 des émissions de gaz à effet de serre, doivent assumer l’écrasante responsabilité de s’attaquer à la crise.

Au Sommet des Nations unies sur les changements climatiques qui se tient à Copenhague en décembre prochain, les leaders du monde concluront un accord en vue de poursuivre la lutte contre les changements climatiques après 2012 (lorsque les ententes actuelles du Protocole de Kyoto prendront fin). Et le financement de l’adaptation au changement climatique constituera l’élément décisif du Sommet. En effet, il sera impossible de conclure un accord sur les objectifs urgents à atteindre si des fonds considérables et adéquats ne sont pas affectés à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à l’adaptation – en tenant compte des répercussions des changements climatiques sur la vie de millions de gens – et au transfert des technologies écologistes. Le financement de mesures d’adaptation, les objectifs contraignants et les technologies vertes sont les trois éléments essentiels et interdépendants d’un accord visant à relever les défis des changements climatiques pour toutes les populations du globe.

L’accord de Copenhague pour l’après 2012 doit comporter des engagements obligatoires de fonds substantiels de la part des pays donateurs. Les pays en développement réclament de nouveaux fonds appropriés et prévisibles, en plus de l’aide publique au développement (APD). Rien de moins ne sera pris en considération ni accepté comme une entente équitable par les pays en développement, à qui il faudra des ressources considérables pour s’adapter aux chocs climatiques inévitables et pour sortir leurs populations de la pauvreté tout en accédant aux technologies alternatives et écologistes susceptibles de réduire les émissions futures.

Dans un monde de contraintes climatiques, il est contraire à l’éthique et à la préservation de la dignité humaine de suggérer que des milliards de gens, ayant un accès limité à un gagne-pain décent, à une saine alimentation, à un toit, aux soins de santé et à l’éducation doivent renoncer au développement et assumer le coût des conditions climatiques dont ils ne sont nullement responsables.

Souvent incapables de se protéger en raison d’une infrastructure fragile et d’une faible résilience pour se relever des catastrophes dues au climat, les pays pauvres sont les premiers à souffrir des ratés du développement, des phénomènes météorologiques violents et des fluctuations climatiques brusques. Or, les collectivités pauvres et les personnes vulnérables des pays en développement ne peuvent être seulement « victimes » des changements climatiques, elles doivent aussi se comporter en protagonistes dans leur communauté non seulement pour adopter des mesures qui s’attaquent aux causes de la pauvreté, mais aussi pour mettre au point des stratégies locales de réduction de CO₂ qui favorisent l’adaptation aux changements et leur atténuation.

Il est clair que de nouvelles ressources financières doivent être débloquées d’urgence pour composer avec les changements climatiques. Cependant, les enseignements de l’aide au développement nous amènent à croire que les ressources financières qui ne s’appuient pas sur des structures efficaces et équitables peuvent donner une fausse impression de progrès aux citoyens comme aux pays donateurs, ainsi qu’aux personnes pauvres et marginalisées. Selon le Reality of Aid Network (réseau du Bilan de l’aide), malgré les engagements et les décaissements, au titre de l’aide, de milliards de dollars au cours des dernières décennies, les politiques et pratiques l’ont rendu peu efficace dans la réalisation de son objectif, soit de réduire considérablement la pauvreté et l’inégalité dans le monde. La pauvreté et l’inégalité sont des variables cruciales de la vulnérabilité au changement climatique.

Les organisations de la société civile (OSC) réclament des réformes de l’aide pour améliorer leur efficacité en matière de développement. Selon les OSC, l’aide ne peut être efficace que si elle est évaluée en fonction de son action directe et viable sur la réduction de la pauvreté, sur l’égalité et sur les droits des populations les plus pauvres et les plus vulnérables. Pour que l’aide soit efficace, il est essentiel que ces personnes participent aux processus démocratiques à l’échelon national et local. L’aide à l’étranger ne doit pas être considérée comme « la solution » à la pauvreté, mais plutôt servir de catalyseur pour renforcer la capacité des plus pauvres d’exercer leur droit au développement et à des moyens d’existence raisonnables.

Pour que les participants au Sommet des Nations unies sur les changements climatiques parviennent à un accord juste et équitable, ils doivent se pencher sur un certain nombre de questions cruciales : Quels moyens financiers sont nécessaires à l’adaptation? Comment évaluer les besoins financiers? Comment gérer les fonds? Et comment l’efficacité de l’aide et les leçons qu’on a tirées seront intégrées aux projets d’adaptation et d’atténuation?

Adaptation aux changements climatiques : le financement

Quelles sommes les pays développés doivent-ils engager au cours des prochaines décennies pour financer les mesures d’adaptation au changement climatique? Il n’est pas possible de déterminer avec exactitude les niveaux de financement nécessaires, vu les nombreux impondérables, dont :

• l’étendue et la nature des effets des changements climatiques survenus durant
  des décennies;
• les éléments qui seront couverts par les fonds destinés à l’adaptation et leur interaction avec le financement du développement;
• les sources du financement – public ou privé – accordé à l’assistance humanitaire à court terme et à la gestion des effets du changement climatique à moyen et à
  long terme.

Dans son Rapport sur le développement dans le monde 2010, la Banque mondiale estime que pour financer l’adaptation, il faudrait débloquer en moyenne 75 milliards $ US annuellement sur 40 ans, de 2010 à 2050. Un quart de cette somme couvrirait les fonds privés, ce qui ramènerait les chiffres à 56 milliards. La Banque mondiale admet, cependant, que ce calcul pourrait ne pas tenir compte de la diversité des mesures d’adaptation éventuelles, ni du besoin d’adaptation aux répercussions non commerciales, notamment sur la santé et sur les écosystèmes naturels. La Banque mondiale considère que pour être plus réaliste, il faudrait assurer un financement annuel de 61 milliards $ US.

Quelle part du financement de l’adaptation de 61 milliards de la Banque mondiale incombera au Canada? En présumant que le financement proviendrait exclusivement des 23 gouvernements donateurs qui font rapport de l’APD au Comité de l’aide au développement (CAD) de l’OCDE, la part du Canada serait de 3,7 p. 100, soit en moyenne 2,2 milliards par année.

À titre de référence, le total de l’aide publique au développement était de 119,8 milliards $ US en 2008. Selon un rapport au CAD, la part du Canada s’élève à 4,75 milliards pour 2008. Si la somme supplémentaire de 2,2 milliards $ US affectée à l’adaptation au changement climatique est transférée aux contribuables canadiens, ceux-ci auraient à verser au titre de l’impôt en moyenne 195 $ CAN ou 50 cents par jour par contribuable. Le Canada pourrait alors atteindre au cours de la prochaine décennie l’objectif fixé par les Nations unies de 0,7 p. 100 du revenu national brut (RNB) pour l’aide et, du même coup, remplir ses obligations relatives au fonds d’adaptation en engageant des dépenses annuelles par l’imposition d’une charge fiscale moyenne de 265 $ CAN par année, soit moins d’un dollar par jour, par contribuable.

Financement de l’adaptation : devrait-on l’imputer à l’APD?

Des milliards de personnes vivent déjà dans la pauvreté et sont marginalisées par les circonstances économiques sociales et politiques. Les changements climatiques ont des effets à long terme sur l’environnement et créent d’autres conditions qui les privent davantage de leurs droits à l’eau, à la terre, à un gagne-pain et aux soins de santé.

Les OSC s’efforcent de faire valoir une approche de la coopération au développement et de l’APD qui délaisse le « cadre de charité » pour promouvoir un cadre axé sur les normes internationales des droits de la personne. À bien des égards, l’adaptation concerne aussi le droit, pour les populations touchées dans les pays pauvres, d’accroître leur résilience et leur aptitude à faire face aux effets prévisibles des changements climatiques sur leurs terres, sur leur santé ou sur l’eau potable.

L’adaptation efficace, tout comme le développement efficace, requiert une connaissance des liens complexes existant à l’échelon local entre les conditions humaines et écologiques. Il est possible d’envisager l’adaptation comme un processus continu, en commençant par considérer les effets du changement climatique, entre autres, sur les interventions d’urgence ou sur le développement d’une infrastructure dans des régions, pour ensuite trouver des solutions aux vulnérabilités, par exemple, aux systèmes de santé déficients. Ces vulnérabilités pourraient ne pas découler exclusivement du changement climatique, mais s’avèrent un point de départ pour une adaptation efficace.

Étant donné qu’il existe un lien étroit entre l’adaptation et le développement, ne faudrait-il pas imputer le financement de l’adaptation à l’APD?

De nombreux donateurs financent déjà l’adaptation au changement climatique à même leur budget d’APD. Mais en procédant ainsi, ces donateurs font fi des engagements pris en 1992 lors de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) de ne pas imputer l’adaptation et l’atténuation à l’APD. Les fonds alloués à l’adaptation doivent provenir d’autres sources et s’ajouter aux engagements actuels et futurs des donateurs qui visent l’atteinte de l’objectif de 0,7 p. 100 du RNB fixé par les Nations unies pour les dépenses d’aide.

En ce qui concerne le financement affecté au changement climatique, la transparence s’avère essentielle. Le CAD devrait convoquer un groupe d’experts dans le domaine et, en nombre égal, des donateurs, des gouvernements bénéficiaires et des OSC en vue d’établir des marqueurs précis pour tout financement de l‘adaptation ou de l’atténuation imputée à l’APD par les donateurs dans leur rapport au CAD. Grâce à ces marqueurs, les donateurs seraient tenus, dans les rapports et à l’occasion des examens par les pairs du CAD, de justifier leur rendement au regard de l’engagement de longue date en vue d’atteindre l’objectif de 0,7 p. 100 au titre de l’APD, ainsi que l’obligation contractée conformément à la CCNUCC de contribuer au fonds sur le climat en sus de l’APD.

Gestion du financement

Les pays en développement, soutenus par les OSC, demandent instamment que les engagements en vue du financement de l’adaptation soient aménagés dans la CCNUCC, et ne constituent pas des fonds parallèles dont la gestion serait confiée à la Banque mondiale ou à d’autres grands organismes bilatéraux de donateurs. Un fonds intégré à la CCNUCC serait géré de façon équilibrée et équitable par toutes les parties à la Convention qui détermineraient les programmes et priorités relatifs au financement. La Banque mondiale manque de crédibilité à cause de ses politiques et pratiques qui visent à promouvoir, sur une grande échelle, des investissements dans les énergies non renouvelables, particulièrement les solutions à base de charbon. On ne peut donc lui confier le financement des mécanismes d’adaptation et d’atténuation.

Leçons relatives à l’efficacité du développement

Un fonds de la CCNUCC devrait tirer parti de l’expérience acquise en matière d’efficacité de l’aide. La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide entérinée en 2005 et le programme d’action issu du Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide tenu à Accra en 2008 sont des cadres qui établissent les engagements en matière d’efficacité du développement entre donateurs et gouvernements des pays en développement.

Si les OSC ont bien accueilli les principes d’efficacité de l’aide énoncés dans la Déclaration de Paris, qui comprend la prise en charge par les pays et la responsabilité mutuelle, elles ont toutefois critiqué le peu de progrès réalisé par les donateurs relativement aux principes, ainsi que le manque de visée pour la réalisation de réformes plus poussées, soit d’éliminer les conditions de l’aide imposées par les donateurs et l’assistance technique dictée par eux. L’efficacité de douzaines de fonds parallèles octroyés à la coopération au développement est contestée. En effet, on estime qu’ils ont diminué la capacité déjà faible des pays en cause de mettre en œuvre des stratégies de développement cohérentes.

Lors du Forum de haut niveau d’Accra, les OSC ont engagé les donateurs et les gouvernements à prioriser le principe de prise en charge par les pays, et de renforcer l’appropriation démocratique. Les députés, les organisations de la société civile et les populations doivent s’engager à fixer les priorités d’aide et de développement à l’échelon local. Cette démarche vaut également pour les changements climatiques.

Le Programme d’action d’Accra (PAA) établit un lien entre l’efficacité de l’aide et l’égalité entre les sexes, le respect des droits de la personne, et la viabilité environnementale qui constituent des conditions préalables aux retombées positives et durables sur la vie ainsi que sur le potentiel des femmes, des hommes et des enfants qui vivent dans la pauvreté.

Le PAA reconnaît aussi que les OSC sont des acteurs à part entière dont les initiatives viennent compléter celles des gouvernements. Les OSC s’appuient sur le PAA pour promouvoir un cadre d’efficacité en matière de développement (qui examine notamment les conditions existantes susceptibles de maximiser les effets de l’aide sur les personnes pauvres et marginalisées).

Un cadre relatif à l’efficacité du développement est également pertinent lorsqu’il s’agit d’initiatives de financement destinées à l’adaptation. À court ou à moyen terme, l’adaptation aux changements climatiques dans les pays pauvres est liée à l’atteinte de meilleurs résultats de développement pour les personnes pauvres et vulnérables. Les interventions humanitaires d’urgence devraient aider à renforcer les stratégies de prévention des catastrophes, et offrir un programme de relèvement et de reconstruction comme moyen de transition vers un développement efficace.

Quelles réformes particulières de l’aide s’avèrent pertinentes à moyen et à long terme pour assurer le financement de l’adaptation?

1. Prise en charge démocratique par le pays : Des quatre décennies d’expérience en développement, il ressort incontestablement un enseignement, à savoir que les interventions en développement ne peuvent être télécommandées de l’extérieur par les donateurs. Dans le même ordre d’idée, l’adaptation aux changements climatiques, qui favorise réellement les plus vulnérables, ne peut consister en transferts de ressources ciblant uniquement l’infrastructure et les questions techniques. Il importe d’instaurer des processus démocratiques.
   
   Les changements en matière de développement exacerbent souvent les luttes politiques hautement conflictuelles en vue d’une égalité accrue et de la réalisation des droits politiques à tous les échelons de la société. Le changement climatique peut nuire de diverses manières aux intérêts économiques. Certains auront accès au pouvoir politique et pourront alors exercer une influence sur le processus d’adaptation aux dépens des autres. La viabilité du changement pour les plus vulnérables dépendra par conséquent du renforcement d’actions menées par des citoyens organisés, souvent dans leurs communautés, et de l’assurance d’avoir accès à un État fort, attentif et doté des capacités de mettre en œuvre des politiques.
   
   La prise en charge démocratique par les pays doit être le principe par excellence d’établissement des priorités et des approches relatives à l’adaptation. Pour assurer le financement de l’adaptation, les donateurs doivent travailler de concert avec les gouvernements et les organisations de citoyens pour que les processus de planification inclusifs intègrent l’adaptation au changement climatique à l’ensemble des stratégies nationales de lutte contre la pauvreté. D’autres voies de développement qui s’appuient sur le savoir doivent être aménagées dans les processus qui prennent en compte les populations marginalisées.
   
   
2. Refus des conditions politiques : Le principe du « pollueur-payeur » annonce clairement les diverses responsabilités au regard de l’adaptation ainsi que l’obligation du donateur de la financer. Mais comment devraient collaborer les donateurs et leurs homologues des pays en développement pour élaborer et mettre en œuvre des programmes d’adaptation? En ce qui concerne l’APD, le bilan est clair : les priorités et les conditionnalités attachées à l’aide par les donateurs n’ont pas réussi à réduire la pauvreté ni les inégalités. Les arrangements en vue du financement de l’adaptation ne doivent pas être tributaires de conditions politiques imposées par les donateurs.
   
   
3. Les normes internationales en matière de droits de la personne : Les OSC préconisent une relation donateur-donataire qui se fonde sur les responsabilités partagées et la reddition de compte conformément aux normes internationales des droits de la personne, qui devraient servir de guide pour l’adaptation au changement.
   
   Il est crucial que le financement de l’adaptation cible les populations à risque qui ont la plus faible capacité de résilience et qu’il leur accorde la priorité. Les femmes pauvres et vulnérables seront particulièrement touchées par les changements climatiques, et les stratégies nationales relatives au programme d’adaptation n’auront des résultats que si l’on fait la promotion de l’égalité des sexes et du renforcement des capacités des femmes de réclamer leurs droits. Dans un cadre d’action axé sur les droits de la personne, les politiques de développement et d’adaptation, de la part des donateurs et des gouvernements de pays en développement, doivent faire preuve d’une diligence raisonnable quant à l’adoption de toutes les mesures nécessaires pour éviter que les populations ne deviennent plus vulnérables aux chocs climatiques. Pour ce faire, les donateurs et les gouvernements des pays en développement doivent cibler les causes structurelles et systémiques sous-jacentes à la vulnérabilité, telles que la pauvreté, l’inégalité entre les sexes ou les pratiques agricoles non viables.
   
   
4. Non à la fragmentation des projets : Les donateurs reconnaissent de plus en plus que les projets d’aide distincts ou cloisonnés, en tant que principaux modes de prestation de l’aide, réduisent les retombées des ressources investies dans le développement. La Déclaration de Paris et le Programme d’action d’Accra demandent instamment aux donateurs et aux partenaires dans le développement d’affecter plus de ressources d’aide dans le cadre des approches par programme pour le financement de plans de développement intégrés (par ex., un plan gouvernemental en vue de rendre l’éducation accessible à tous les citoyens).
   
   Étant donné que les changements se répercutent sur tous les secteurs (agriculture, eau, santé, gestion des catastrophes, etc.), les initiatives d’adaptation ne peuvent être cloisonnées en projets de changement climatique distincts. L’approche par projet peut donner lieu aussi à un financement imprévisible. Malheureusement, les mécanismes de financement actuels, gérés par la Banque mondiale et les donateurs bilatéraux, ont renforcé ce modèle de projet, ce qui rend l’aide imprévisible.
   
   
5. Transparence, apprentissage et reddition de comptes : Le financement de l’adaptation doit se conformer aux normes les plus élevées de transparence et d’accès à l’information. Étant donné l’imprévisibilité des effets des changements climatiques au cours des 20 à 30 prochaines années, il est crucial de faire preuve de souplesse, de concevoir une programmation itérative et de saisir les occasions d’expérimenter et d’innover.
   
   Par ailleurs, il faut déplorer le fait que les approches actuelles des donateurs en matière d’aide sont souvent soumises à des cadres étroits de gestion axée sur les résultats. Les OSC ont critiqué ces outils de gestion par les résultats, parce que les donateurs ont tendance à les utiliser comme instruments de surveillance plutôt qu’instruments de mesure, d’apprentissage et d’adaptation pour réaliser des progrès significatifs en matière de développement.
   
   
6. Réaménagement de l’aide : Un réaménagement équitable de l’aide est depuis longtemps une question prédominante pour les gouvernements des pays en développement et les OSC. Tout fonds intégré à la CCNUCC au titre du financement de l’adaptation doit représenter un modèle de gouvernance équitable en coopération internationale. Il faut renforcer le système des Nations unies pour que cette organisation s’approprie les mécanismes de financement et mette de l’avant des politiques mondiales cohérentes pour le développement.

Pour que les participants au prochain Sommet des Nations unies sur les changements climatiques parviennent à un accord sur l’adaptation qui soit juste et équitable, il faut adopter un nouveau paradigme axé sur le développement des populations. Il faut que les voix des pauvres et des marginalisés se fassent entendre. Il faut promouvoir leur droit de vivre sans pauvreté et d’avoir accès à la nourriture, à l’eau, aux soins de santé et à l’éducation. De plus, les pays développés doivent rendre compte de leurs actions qui provoquent les changements climatiques. Il y va des moyens de subsistance, des vies et de la santé même de notre planète.

Brian Tomlinson est analyste des politiques de l’aide au CCCI.

Pour en savoir davantage

• Adaptation du document Adaptation Financing for Climate Change: Taking Account of CSO Perspectives for Aid Reform — disponible en anglais seulement.
• Rapport sur le développement dans le monde 2010 de la Banque mondiale
• Reality of Aid
• Au-delà de l’aide
• Towards a Global Climate Fund